国家教委


国家教委关于重新印发《全国中小学教材审定委员会工作章程》的通知
国家教委



《全国中小学教材审定委员会工作章程》（以下简称《工作章程》）自1987年10月10日制定以来，在实行中小学教材多样化方针的过程中，对加强教材审查工作，提高教材的质量起到了重要的作用。但随着中小学教材建设和改革的进一步发展，《工作章程》中的一些内容已经
不能适应新形势的要求，需要修改和完善。为进一步加强中小学教材建设，规范中小学教材审定委员会的工作，在充分征求审定（查）委员意见的基础上，对《工作章程》进行了修改，现予发布。
今后关于中小学教材审定委员会的工作将执行重新发布的《全国中小学教材审定委员会工作章程》。


第一章 总 则
第一条 全国中小学教材审定委员会（以下简称审定委员会）是国家教育委员会领导下的审议中小学各学科教学大纲和审定中小学各学科教材（包括教科书、教学参考书、教学挂图、图册、音像教材、计算机辅助教学软件等）的机构。
第二条 审定委员会审定经国家教育委员会颁发的中小学课程计划中所规定的必修课教材，以及国家教育委员会根据教学改革的需要决定审查的教学用书、教学辅助资料等。
第三条 全国少数民族教材审查委员会是国家教育委员会领导下的审查、审定用少数民族文字编写或编译的中小学教学大纲和教材的机构，其机构和职能参照本章程有关规定确定。
第四条 全国中小学教材审定委员会对全国少数民族教材审查委员会和省级中小学教材审查委员会的工作进行业务指导。

第二章 组织机构
第五条 审定委员会设主任一人、副主任若干人。委员由国家教育委员会聘请中小学教育教学专家、教师和教育行政领导干部担任。
审定委员实行聘任制，由国家教育委员会聘任，任期三年，可以连聘连任，每届更换委员人数不超过三分之一。
审定委员会全体会议由国家教育委员会召集，每年举行一次。
第六条 依据国家规定的中小学课程设置，审定委员会下设学科审查委员会。各学科审查委员会设主任1人，委员5－11人。全国少数民族教材审查委员会下设各学科教材审查小组。
学科审查委员实行聘任制，由国家教育委员会聘任，任期三年，可以连聘连任，每届更换委员人数不超过三分之一。
各学科审查委员会会议由审定委员会召集，根据审查任务决定会议的次数、时间。
第七条 审定、审查委员的条件是
（一）坚持党的基本路线，热爱社会主义祖国，具有良好的职业道德和改革意识，作风正派，能团结协作，秉公办事；
（二）能全面理解教育方针，熟悉教学大纲，了解中小学教育及教育改革的现状和发展趋势；
（三）具有高级专业技术职务，学术造诣较深，有坚实的理论基础和较丰富的教学实践经验，在本地区有一定的知名度，对中小学教材有一定的研究；
（四）身体健康，能坚持参加教材审查工作；审定委员会委员年龄在70岁以下，学科教材审查委员会委员年龄在65岁以下。
第八条 聘任审定、审查委员应根据工作需要，在省、自治区、直辖市教育行政部门推荐人选的基础上进行。各地在推荐人选时，要坚持群众路线，充分听取各方面的意见。
第九条 审定委员会设立办公室作为常设工作机构，办公室设在国家教委基础教育司。办公室设主任一人，副主任若干人，其职责是负责处理审定委员会日常工作，联系并协调各学科教材审查委员会与教材编写及出版单位的工作，组织审定（审查）委员对课程教材建设进行调查研究，
处理审查、审定中小学教材的有关事务。
第十条 审定委员会的职责是
（一）审议全国中小学各学科教学大纲；
（二）审定全国中小学各学科教材；
（三）指导各学科教材审查委员会的工作，研究解决教学大纲审议和教材审查中提出的问题；
（四）指导优秀中小学教材的评选工作；
（五）对中小学课程教材改革进行调查研究，向国家教育委员会提出建议；
（六）国家教育委员会交办的有关工作。
第十一条 学科教材审查委员会的职责是
（一）审议本学科的教学大纲和审查本学科的教材，向审定委员会提出审议意见和审查报告；
（二）研究本学科在审议教学大纲和审查教材中发现的问题并提出处理意见；
（三）对本学科教材建设进行调查研究，向国家教育委员会提出建议；
（四）参与中小学优秀教材的评选工作；
（五）国家教育委员会、审定委员会交办的有关工作。

第三章 审定（审查）原则和审定（审查）标准
第十二条 审定（审查）中小学教材应当遵循以下原则
（一）符合国家的有关法律、法规、政策；
（二）体现教育要面向现代化、面向世界、面向未来的要求；
（三）贯彻教育方针，体现基础教育的性质、任务和学科教学目标；
（四）符合国家教育委员会颁布的课程计划、教学大纲所规定的各项要求；
（五）符合教育教学规律，具有自身的风格和特色。
第十三条 教材内容应符合以下基本要求
（一）观点正确，有利于对学生进行爱国主义、社会主义、集体主义教育以及辩证唯物主义和历史唯物主义教育，有利于弘扬中华民族优秀文化传统，培养学生良好的思想品德、坚强意志和健康的心理素质；
（二）内容科学，观点正确，材料、数据准确、可靠，编写顺序合理；
（三）符合我国国情，体现时代精神。根据学生所能接受的程度，反映现代教育改革的成果和科学技术发展的成就；
（四）从学生所熟悉的环境和事物出发，做到理论与实际相联系。注重结合基础知识、基本训练以及实验等实践活动培养学生分析和解决实际问题的能力；
（五）教材的容量和深广度适当，内容精炼、深入浅出，可读性强，富有启发性。
第十四条 教材体系应符合以下基本要求
（一）符合儿童、青少年身心发展规律。按照不同年龄阶段学生的生理和心理特点，建立适合学生学习的知识体系。根据学生的认识规律、学习水平和学科自身的知识结构，合理安排各学科教学内容的顺序、层次和逻辑关系，建立学科的教学体系；
（二）有利于实现学科的教学目标。使学生在获取和掌握知识的过程中，促进智力的发展、能力的提高，形成良好的思想、情感、意志和品格，养成科学的态度和方法；
（三）注意本学科各部分内容间的相互衔接以及与其他学科内容间的联系。
第十五条 教材的文字、插图应当符合以下基本要求
（一）语言文字要规范、简炼，注意不同年龄阶段学生的语言特点。形式要生动活泼、富有启发性和趣味性；
（二）照片、地图、插图和图表要和教材内容紧密配合，地图应按照国家有关规定送审；
（三）引文、摘录要准确；
（四）名称、名词、术语均应采取国际统一名称或国家统一规定名称。外国人名、地名采用通用译名。简化字要符合国家正式公布的字表；
（五）标题、字母、符号、体例必须规范、统一；
（六）计量单位采用国际单位制和国家统一规定的名称和符号。
第十六条 教材中的作业和练习应当配合教学，内容要体现教学目的和要求，份量要适当，题目要精选；注意能力的培养，富有启发性，安排要有层次，能适应不同程度学生的需要；形式要多样；要重视观察、实验、动手制作和社会调查；要因地制宜，讲求实效，尽可能利用简便易行
的器材和已有的条件；要注意联系学生的生活实际和生产实际；引用的事例、数据要准确。
第十七条 教学软件、音像教材与教学挂图应当画面构图合理、主体突出、形象生动；内容要科学，符合教学大纲的要求，富有教育性；教学软件和音像教材要充分体现先进的教学思想和科学的教学方法；音像教材要符合国家教委电教部门颁发的技术质量标准；教学软件要符合国家有
关部门规定的技术标准。

第四章 审定（审查）的程序
第十八条 送审的教材必须是经中央或省级教育行政部门批准编写，并经过一轮以上教学试验的中学或小学全套教材；教材的编写单位和个人，应于每年10月向全国中小学教材审定委员会办公室（以下简称审定办）申报送审，经批准后，于当年12月底以前按以下要求送审。
（一）所送审的教材必须为定型成品，不得以未完成稿送审；教学挂图和图册送审制版图。
（二）必须同时附有送审报告和试验报告，经省级审查委员会初审通过后再送审的教材还须附有推荐报告。送审报告应包括如下内容：教材编写指导思想、原则，教材体系、结构，教材特色和适用范围；教材试验报告应包括如下内容：教材试验情况、效果和试验学校师生对教材的评价
；推荐报告应包括如下内容：推荐单位对教材的评价、初审结论。
（三）所送教材和有关材料必须以同一版本报送审定办3套，有关学科审查委员和审定委员各1套。
（四）所送教材同已审查通过出版的同科教材在指导思想、体系结构、编排形式等方面无显著区别者，不符合本条（一）、（二）、（三）款之一者，侵犯他人版权者，不予审查。
第十九条 送审教材的审查先由有关学科审查委员和审定委员于审查会议前进行个人审阅。个人审阅包括：
（一）阅读送审报告、试验报告和推荐报告，了解有关情况；
（二）根据审定标准认真审阅送审教材。着重从思想性、科学性和适用性等方面对各送审教材作出综合评价，指出其主要特点、优点和缺点，并提出修改意见；
（三）归纳整理对送审教材的意见，于审查会议前填写好审阅表。
第二十条 在个人审阅的基础上，召开审查会议，对送审教材分学科进行审查。审查会议必须有一半以上审查委员出席，其审查结果方为有效；被审查教材的审查意见，应在充分讨论的基础上形成，如有不同意见，可经无记名投票决定，投票结果需三分之二以上与会委员同意方为有效
。审查会议以民主程序进行工作，其一般进程是：
（一）根据工作量安排审查日程，并对各送审教材审查报告的起草作好分工；
（二）逐一审查教材，经过充分讨论，集中审查意见和修改意见，并起草成文；
（三）通过对各送审教材的审查意见和修改意见，并分别作出审查结论；
（四）填好审查报告表，与会全体审查委员签名，并报有关审定委员签署意见；
（五）对需要复审或复核的送审教材，作好复审或复核有关人员和方式的安排。
第二十一条 审查报告表集中体现国家对送审教材的权威性意见，其填写内容包括以下三个部分
（一）审查意见：对送审教材的特点、优点和缺点作出评价，并指出进一步修改、完善的方向；
（二）修改意见：指出送审教材中的错误、不妥之处，提出修改意见，对其中重大政治性、科学性错误的意见必须全部写明；
（三）审查结论：根据教材审查情况可分别作出以下4类结论
第一类，审查通过。教材达到审定标准，按审查意见和修改意见修改，经复核并报审定委员会主任批准后方可作为试用本使用（或在全国同类地区扩大试验）。
第二类，复审。教材基本达到审定标准，但问题较多，较严重，需作重大修改，按审查意见和修改意见修改，经复审后再作结论。
第三类，重新送审。教材尚未达到审定标准，但具备可以修改的基础和条件，按审查意见和修改意见修改完善后于第二年重新送审。
第四类，停止使用。教材质量低劣，或存在严重政治性、思想性、科学性错误，或不适用于教学。
审查结论及修改意见由审定办分别通知各编写单位和编者。
第二十二条 经学科审查委员会审查、复审通过的教材报送审定委员会主任批准后，由国家教育委员会列入全国普通中小学教学用书目录。出版时，在教材封面上标明“经全国中小学教材审定委员会审查通过（试用）”字样作为试用教材，供学校选用。
第二十三条 对于复核和复审的教材，有关编写单位和编者应按要求报送修改后的教材及修改说明。复核和复审的方式、参加人员分别为：
（一）复核，由审查委员会指定的若干名审查委员进行，其中意见不多且能逐条核对的也可委托审定办代行，一般不再开会，复核后需填写复核意见表。
（二）复审，分会议复审、通讯复审和会议与通讯相结合复审，参加初审的学科审查委员和审定委员必须有一半以上参加复审，并填写复审意见表。
（三）复审后尚需复核的，视情况由几位审查委员进行或由审定办代行；复审后仍不能通过的，需第二年重新送审。

第五章 工作纪律
第二十四条 审定（审查）教材要严格按照审查程序和审定（审查）标准进行，客观公正，实事求是，既要严格把关，又要积极扶持，不得以个人或某一派的学术观点作为衡量教材的标准。
第二十五条 审查中实行编审分开的原则，审查委员和审定委员一般不得兼任本学科教材的主编、编者或顾问。
第二十六条 审查人员不得私下接触送审教材的编写和出版人员，不得将讨论情况和意见私下透露给编写、出版单位及其有关人员；不得将送审教材及其修改稿转送他人。
第二十七条 编写单位人员未经允许一般不得参加审查会议。审查委员会认为确需编写人员说明情况或听取意见时，可请主编在规定时间到会说明。
第二十八条 中小学教材实行编、审负责制，编写、出版和审查各负其责。对于审查通过的教材，出版社必须按照审查意见修改后正式出版，并将正式出版的教材分寄审定办和有关审定、审查委员备查。凡未按审查意见修改出版的教材，将视情节轻重给予严肃处理，直至责令停止出版
。

第六章 附 则
第二十九条 通过审查的教材，经试用一轮后，由教材编写单位根据试用情况对教材进行全面修订，并将修订教材按规定送审定委员会审定。
第三十条 各省、自治区、直辖市可参照本章程建立相应的中小学教材审查委员会。
第三十一条 教材审查的费用由送审教材的出版单位承担。
第三十二条 本章程自发布之日起执行。



1996年10月30日
三农治理中第三部门的法学机理与制度变迁研究
Research of Economic-law Theory and Its Constitutional Transition in the management of agriculture-countryside-peasant

刘大洪 李华振

内容提要：三农治理中第三部门的出现，源于对市场和政府在解决三农问题中的双失灵之弥补，源于国家与农民的法律博弈机制之变迁，源于公共物品的非国家化供给之机理。它是与市场调节、政府干预既相区别又相关联的第三只手，是解决三农问题的重要制度工具。在借鉴西方农村第三部门法律规制的基础上，在考察中国农村第三部门法律演化路径的前提下，立足于当前中国三农问题的本土资源对其进行深入研究，具有重大的开拓性意义。
关键词：三农治理；第三部门；市场政府双失灵；博弈论；农村公共物品
Abstract: The appearance of the third sector in the management of agriculture-countryside-peasant derives from the remedy of double-failure of market and government, derives from the institutional transition of legal game between government and peasants, derives from the theory of non-governmental supply of public products. It is the third hand which is distinct from and correlative with market and government. On the base of studying the law system of the third sector in the western countryside, and after researching the legal evolution path of the third sector in the China’s countryside, and rooting in the China’s native resources, there has exploring significance to deeply investigate this subject.
Key words: management of agriculture-countryside-peasant; the third sector; double-failure of market and government; the game theory; rural public product supply


一、引论：从第三部门在西方三农治理中的重要作用说起
从法学的理论视域上看，三农问题并不是中国特有的现象，西方发达国家也存在着三农问题。考察西方对三农问题的解决机制，我们发现，“第三部门”（The Third Sector）在发达国家的三农治理中起着重要作用、占有重要地位，成了西方学界研究的一个重要课题。但我国目前的学界对第三部门在三农治理中的重要作用还缺乏足够的认识和重视，因此，在充分借鉴西方对第三部门的研究成果和实践经验的基础上，立足于中国的三农问题之本土资源对第三部门进行深入研究，成了摆在我们面前的一项迫切任务，具有重大的开拓性意义。
三农治理中第三部门的出现，源于对市场和政府在解决三农问题中“双失灵”的弥补。第三部门是相对于“第一部门（公权部门）”和“第二部门（私人部门）”而言的，既不同于纯粹的公权部门，也不同于纯粹的私人部门，但又与公权部门和私人部门有着密切的联系。西方国家的实践已经表明，第三部门是一项重大的制度创新，为解决市场政府“双失灵”提供了新的可能。在西方国家的三农治理中，第三部门已经成为与市场调节、政府干预既相区别又相关联的一支新兴力量，成了发达国家解决三农问题的重要制度工具，为西方农业、农村、农民的良性发展提供了一条重要的法律解决路径，发挥着制约乡村政府权力滥用、满足农民多元化需求、提高农村公共物品质量和效率的重要作用。第三部门促进了乡村政府职能的转变进程，在政府与农民之间搭建了一座桥梁，为农村提供更加质优、价廉、高效的准公共物品，把竞争机制的清新空气吹进了乡村传统的官僚机构体系内，促进了农村与城市的整合，进而，给整个社会带来了深远的影响。这些作用都是传统的纯粹公权部门（政府）和纯粹私人部门（企业）无法达到的。
由于“第三部门”之称谓只是一个研究上使用的学理术语，因此，我们考察西方三农治理中的有关法律规定时，会发现：在法律条款的直接规定里，是找不到第三部门之用语的，但有两个出现频率很高的用语“农民协会”（Peasants’ Association）和“农业合作社”（Agricultural Cooperation），这两个用语实际上是相同的，只不过由于各国语言表达的差异和翻译的差别，导致在中文里出现了这两个用语同时使用的局面。从法律概念的逻辑周延性上来看，三农治理中的第三部门当然不仅仅包括农民协会和农业合作社，但是，可以说，农民协会（农业合作社）是三农治理中第三部门的最主要子概念，因此，为了论述的方便，本文中，我们在进行理论性的研究时，使用的是第三部门之学理术语，而在进行实证性的研究时，使用的是农民协会或农业合作社之法条术语。
从实证的视角，我们考察一下美国、法国、德国、日本等有代表性的发达国家三农治理中的第三部门之概况。[1]（1）美国三农治理中的第三部门概况之考察。在美国，种类繁多的农民协会为农业生产者提供各种不同的分类准公共服务，比如，沟通政府关系、信息咨询、法律维权、制订产品标准、协调关系、限产护价、争取政策支持、市场销售、集体定价、技术咨询等等。美国有超过80%的农民根据自己的实际需要而自发组织和自愿参加这些不同的农民协会，而且政府也从法律上鼓励农民参加各类农业协会，参加协会的农民可以优先得到更多的补贴。[2]（2）法国三农治理中的第三部门概况之考察。三农问题曾经长期困扰法国，直到二战前，法国还是一个农产品净进口国，二战后，法国政府采取优先发展农业的政策，仅用20多年时间，就实现了农业现代化。在这个过程中，第三部门发挥了重要作用。比如，法国建立了专为三农治理而服务的“土地整治公司”制度，这是一种非盈利的组织，它们拥有土地的优先购买权，把买进的插花地、低产田集中连片，整治成标准农场，然后再低价保本出售给农民。另外，法国专管三农问题的政府部门（第一部门）是农业食品部和渔业部，但它们只负责宏观上的指导，而微观上的竞争调节则由市场机制（第二部门）来完成，在第一部门和第二部门之间的中观层面上，则由农业合作社（第三部门）来协调。到20世纪60年代末，法国建起了3100个农业信贷合作社，7200个供应和销售合作社，14000个服务合作社。合作社一般按行业划分，农户可根据经营情况，同时加入几个合作社。（3）德国三农治理中的第三部门概况之考察。在德国的三农治理中，作为政府机关（第一部门）的联邦农业部只负责对农业的宏观管理，包括农业立法、农业政策和促进农业发展计划的制定等。而大量的农村准公共物品则由非官方的组织（第三部门）来完成，这些农民的非官方组织主要以农民生产者协会、农民联合会来命名。德国的农协分成各个层次，如地区农协、州农协，直至全国性的农民联合会，形成一个完整的网络。95%左右的农民是德国农民联合会的会员，该会代表德国农民参与和欧洲邻国农业组织机构的协调，主要职能是维护农民的利益，为农民当法律和技术顾问，为农民开拓市场提供服务，对农民进行职业教育培训等等。（4）日本三农治理中的第三部门概况之考察。在发达国家里，日本人多地少的国情与中国最为相似，因此，考察日本三农治理中的第三部门对我国最有切合实际的借鉴意义。二战后的日本，是一个典型的国家权力包揽一切的公权社会，作为第一部门的政府机关的力量占据着绝对的优势地位。当时的日本政府为了治理三农问题，在大力培育第二部门（市场调节）机制的同时，也展开了对第三部门的努力探索。1947年的《农业协同合作法》就是专门针对第三部门（农协组织）而立的法，只不过，与私权本位的西方国家相比，当时日本的农协象中国今天的村委会一样，仍然带有明显的“准政府”痕迹，并不是象当时美国、法国那样的比较纯粹的第三部门，而只不过是政府第一部门的“法律衍生物”。但是，毕竟，这在形式的意义上标志着日本的三农治理法律机制开始向美国等西方国家靠拢，开始了引进第三部门机制的法律尝试。经过20多年的发展，日本的农协逐渐摆脱了原来的准政府之色彩，1970年的《综合农政的基本方针》标志着日本农协的角色开始发生实质性的转变，向真正意义上的第三部门回归。日本的农协组织自上而下分为三个层次，处于最基层的是市町村农协，习惯上叫单位农协；都道府县建立的是地方农协，称作“县联”；农协的全国性组织则按照业务不同而各自运作。现在，日本农协为三农治理而提供的准公共物品大体上分为四类：生产指导、组织流通、信用服务和开展互助共济。[3]
放眼更大的视域范围进行扩张考察，会发现：第三部门在西方的兴起，并不仅仅发生在三农治理中，而是在全社会的每个领域内都发生了一场深刻的“公共治理的革命”。1997年，联合国秘书长安南在向联合国大会提交的年度工作报告中，把第三部门看作影响未来全球发展的“第五大因素”。塞拉蒙把第三部门的兴起看成是与19世纪晚期的民族国家兴起具有同样重大意义的人类历史事件。[4]它作为相对于公权力的政府、私权利的市场之外的“第三种领域”，成了弥补市场失灵、政府失灵的一种全新的社会平衡器，其数量和影响得到了空前的发展。西方对第三部门的定义，归纳起来看大致有以下几种主张：（1）认为第三部门是准行政机关或准公共部门，是公共部门的一部分。比如，约翰·格林伍德的《英国行政管理》一书就持这种观点，他认为这些由政府领导部门的机构和半私人组织，既不同于中央部门，也不同于地方机关，但通常又和它们有关系，这类机构和组织就是“准行政机关”，也就是他所说的第三部门。[5]（2）认为第三部门是服务于公众利益的私人组织，或者说是从事社会公益性事业的民间组织。比如，莱斯特·萨拉蒙把第三部门定义为“数量众多的自我管理的私人组织，他们不致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公众目标”。持这种主张的法律之典型是《英国1601慈善使用权法》，它认为从事下列活动的组织为第三部门：救济老人、虚弱的人和穷人，抚养病人、伤残士兵和船员，维修桥梁、港口、避难所、道路、教堂、海堤，举办教育和孤儿院，救济、储备、维修教养院，支持帮助年轻的商贩、手工业者和穷困潦倒的人，帮助任何贫困居民减轻它们的困难。（3）认为第三部门是除了政府机构和营利机构以外的社会组织。比如，赫斯顿就认为非营利组织主张的合法性来源于对国家部门和私有部门的批评。[6]持这种主张的法律之典型是《联合国宪章》第71条，它把第三部门界定为“从事非营利性活动的政府以外的所有组织，其中包括各种慈善机构、援助组织、青少年团体、学会、合作协会、经营者协会等”。但无论具体的主张有何不同，总体上来看，关于第三部门的本质的观点都是大同小异的，即：第三部门一是要与政府相区别，是自愿提供公共物品的“非政府组织”(NGO)；二是要与企业相区别，是不以盈利为主要目标的“非营利性组织”(GPO)。[7]
二、机理：三农治理中的双失灵、博弈论、公共物品与第三部门之兴起
西方发达国家在三农问题的治理对策中，之所以如此重视第三部门的作用和地位，决不是偶然的。从法学的视域上看，在第三部门兴起的背后有其深层原因和机理。
（一）三农治理中的市场政府双失灵与第三部门兴起之分析
第三部门在西方三农问题的治理对策中兴起，其背后隐含着深刻的法学寓意。透过表象化的东西，我们可以看到一条清晰的法律发展链，即：“市场失灵——政府弥补”，“政府失灵——第三部门弥补”。正是在三农问题出现“双失灵”的法学背景下，第三部门兴起了。
第一，第三部门的兴起是弥补三农问题中市场失灵的法律之需要。
在市场经济条件下，农业、农村、农民天然地处于市场竞争的弱势地位，正是由于三农的这些“天然弱势”，由于与市场相伴而生的各种市场风险和其他不确定因素的客观存在，在市场达尔文主义[8]的支配下，三农问题产生了。从交易主体的法律类型上看，小农经济条件下的交易主体只有一种类型，即“个体型交易主体”，不管是农民、手工业者、还是商品流通贩卖者，他们表现在法律上都属于自然人类型的交易主体，因此，又可称为“自然人型交易主体”。发生在这些不同的个体型交易主体之间的简单商品交换，不存在过于悬殊的强势地位与弱势地位之差别。但是，在现代市场经济条件下，交易主体的法律类型发生了巨大的变化，在传统的个体型交易主体之外，又出现了一种更重要的全新类型的交易主体，即“团体型交易主体”。团体型交易主体表现在法律上，就是以股份公司、有限责任公司、集团公司、垄断组织等为代表的法人，因此，这种类型又可称为“法人型交易主体”。现代市场经济中，单个的农民是个体型的交易主体，这一点就决定了他们在与团体型的交易主体进行交易时，“天然地”处于弱势地位，根本难以对抗比他们强大得多的团体型交易主体，难以抵御市场风险，难以有效保护自身利益。而且，市场经济对社会资源的配置主要是通过价格机制来实现的，而价格机制要发挥作用，必须满足一定的前提条件。但是，由于外部性、垄断、信息不对称等问题的客观存在，使这些前提条件并不能得到满足。况且，市场本身也不能解决长远的整体利益、社会实质公平等问题。另外，当市场经济进一步发达，发展到当今的全球化市场经济的更高阶段后，农民除了面临着上述的团体型交易主体之外，还面临着一个更加强弱悬殊的交易主体，即国外对进口农产品的反倾销壁垒。反倾销壁垒大大提高了农民进入国际市场的交易成本，而这些交易成本和生产成本一样，都是决定着农产品竞争力的基本因素。因此，在国际市场上，分散的农民作为交易主体处于更加不利的弱势地位。于是，农业领域的市场失灵产生了，三农问题出现了。[9]
第二，第三部门的兴起是弥补三农问题中政府失灵的法律之需要。
为了弥补三农问题中的市场失灵，必须运用市场之外的力量来解决。在传统的“二元结构”模式的法律框架约束下，人们把人类社会分成两大组成部分，一是市场，一是国家，即“市民社会（市场）——国家”的二元结构。当市场的无形之手出现失灵时，人们自然而然地就想到了运用国家的有形之手来对其进行弥补，表现在法律上，就是“市场失灵——国家弥补”的法律链条。但问题在于：国家并非全知全能，政府在对市场失灵现象进行弥补时，也可能出现“政府失灵”现象，结果，不仅市场失灵没有得到弥补，反而带来了许多弊端：（1）政府部门及其官员实际上并不是公众所要求的理想化的“纯粹公务人”，他们也往往受经济人理性法则的支配，为了追求自身利益而不惜损害公共利益。这样一来，政府不仅不能弥补三农问题中的市场失灵，反而由于政府权力的扩张而增加了农民的负担，其结果是农民的福祉反而受到损害，与政府干预的美好初衷背道而驰。（2）政府并不一定掌握着比私人部门更广泛、更精确、更有效的信息，因此，政府对三农问题中市场信息不对称的弥补往往沦为一句空话。（3）由于缺乏有效的外部监督和内部制衡机制，政府对三农问题中市场失灵的干预在实践中异化为权力寻租、设租等腐败现象，扭曲社会公共资源的配置。（4）由于政府缺乏竞争机制，再加上政府的纯公共性之要求使得政府及其官员缺乏积极勤政的“利润动机”，这大大降低了政府对三农问题中的市场失灵进行真正有效弥补的积极性和效率。（5）即使政府有志于为三农问题的市场失灵提供公共物品，但是，由于政府本身并不是一个能够进行自主决策、自主执行的生命实体，还必须通过具体的官员“代理”政府进行决策和执行，因此，在三农政策制定和施行的代理链过程中，往往偏离了“仅限于弥补市场失灵领域”的初衷，异化成了一种“政府规制俘虏过程”。
第三，第三部门在三农治理中的兴起是自身优势的法律发展之结果。
如上所述，既然在解决三农问题的过程中市场和政府都存在失灵现象，那么，必须由一种全新的“第三种力量”来对市场和政府的双失灵进行弥补。这种新兴力量，就是第三部门。第三部门“既像公权部门（第一部门）又像私人部门（第二部门）”，但却“既非公权部门（第一部门）又非私人部门（第二部门）”。第三部门具有很多区别于政府和市场的新特点：一方面，与第一部门（政府部门）相比，它具有“民间性”，即与政府部门相分离，不是政府机构的组成部分，不受政府的非法干扰和控制。但是，它也必须得到政府的支持与援助，接受政府的合法监管。另一方面，与第二部门（私人部门）相比，它具有“非营利性”，即它不为追求私人利益最大化而存在。但是，它也必须将市场机制引入内部运营才能得以生存。第三部门能有效地弥补市场和政府的双失灵，具有不可取代的独特优势：（1）它能有效地降低第一部门在三农治理中的成本。在第三部门出现之前，作为第一部门的政府要想对分散居住、人数众多、组织化程度低的农民进行交流和管理，必须建立起一支庞大的公务员队伍，这样就造成了政府运行成本十分高昂，乡级政府机构臃肿，不仅不能解决三农问题，反而进一步加重了农民负担。而第三部门出现之后，可以简化农村管理程序，缩短农村管理链条，使之呈现出一种扁平化的精干有效的农村公共管理流程，从而能够降低政府对三农问题的治理成本。（2）它能有效地组织农民参与到政府对三农问题进行治理的公共管理活动中来。农民囿于其千百年来长期历史积淀下来的小农思想之局限，在对国家管理活动的参与中，常常表现为三种不良的消极心态：第一种是远离政府，“冤死也不告状”就是这种心态在法律文化上的形象写照。第二种是权力崇拜，马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》一文中对此作过详尽的分析，认为小农的自私、愚昧、对权力的崇拜等特性会阻碍历史的进步。[10] “奴隶翻身成了奴隶主”就是这种心态的形象描述。第三种是结成暴力组织反抗政府，“皇帝轮流做”就是这种心态的反映。而第三部门由于不是建立在政府公权力的强制基础之上的，而是农民自愿组织、自由参加、自主管理的非政府非盈利民间自治组织，因此，它能在政府公权力与农民私权利之间架设一座桥梁，利于实施有效的三农治理，从而避免上述三种不良心态和行为对社会以及农民自身产生损害后果。
（二）三农治理中的博弈论与第三部门兴起之分析
第三部门之所以在三农治理中兴起，除了上述的市场政府双失灵之外，还源于国家与农民之间的博弈法律机制之变迁。从博弈论的视角来看，对三农问题进行治理，集中体现了国家与农民家之间存在的博弈矩阵。从总体上来看，这一博弈矩阵可分为两种类型：一种是“零和运动下的博弈解”，一种是“变和运动下的博弈解”。所谓零和运动，是指在博弈矩阵中，参与者的利益和损失是相对应的，一方得利就意味着另一方的损失，或者说一方的效益是建立在另一方的成本损失之上的，一方的获益是基于存量利益的转移而不是增量利益的创造，最终的结果，就是各方的收益与损失之总和为零，并没有创造出新的增量利益。而变和运动则是指市场交易的各方共同创造出新的增量利益。[11]如果三农问题解决得好，则国家与农民均能从中得到利益的增长，这是一种良性的博弈模型；而如果三农问题解决得不好，则要么是国家的财政收入是建立在对农民利益的制度化剥夺基础之上的，博弈的结果是国家单方获利而农民的利益受到损害；要么是农民的获利是建立在对国家赋税的偷逃抗拒之上的，博弈的结果是农民单方获利而国家的利益受损，这是一种非良性的博弈模型。
国家（第一部门）与农民（第二部门）之间为什么需要出现一个中间缓冲带（第三部门）？因为，在国家与农民的博弈中，一方面，农民要求国家能保障他们的权利、为他们提供所需的公共物品，为了达此目的，农民就不得不把自己的一部分权利让渡给国家，由国家代表农民来“集体行使”这些权利。但是，问题在于，农民让渡给国家的这些“单体权利”一旦脱离了单个的农民而通过法律形成了一个“集体权利束”，则它就成了一个独立于农民之外的“公共权力”，这些公共权力由政府及其官员负责具体的决策及执行，而公权力又往往具有“内在的扩张冲动”，因此，国家往往在权力扩张的冲动支配下，在三农问题的治理过程中倾向于把最大限度的权力纳入自己的事务范围之内，这就表现出国家无时无处不在的“全能政府”姿态，而这种公权力对农民私权利的过多过细干涉又会让农民丧失意思自治、私权自主的自由空间。这就出现了“诺斯悖论”，即对于由国家和农民构成的这一博弈矩阵来说，国家在法律制度的安排等领域的介入不可或缺，但一旦介入过多过深过细，又会遭遇到退出的要求。[12]于是，在这种情况下，农民就要从国家手中“把让渡出去的权利重新夺回来”，力争把国家公权力对农民私权利的侵害降低到尽可能合理的程度。但是，农民把这部分权利从国家手中重新夺回来之后，自己也不可能分散行使，还必须把它交给另外一个能更好地代表农民权利自治的组织来行使，这种组织，就是第三部门。
第三部门在国家与农民的博弈中，扮演着一个“公权力与私权利之间缓冲带”的角色和作用。它把农民既不想让渡给国家、但单个农民又无法行使的这部分“准公共权力”承担了起来，为农民提供“准公共物品”。因此，在第三部门出现之后，三农治理中所需要的“纯公共物品”（如农村治安、农业税赋等）继续由国家提供，而“准公共物品”则由第三部门提供。第三部门之所以在国家与农民的博弈中得以兴起并受到越来越多的重视，是由其自身的优势所决定的：（1）更具适应性，在组织体制和运行方式上具有很大的弹性和适应性，对农村社会基层的需要能及时地做出比政府体制更灵敏的反应。（2）更具效率性，第三部门能承担起传统上由政府承担的许多任务，其办事效率比政府更高，有利于削减政府赤字。（3）更具弥补性，能弥补市场和政府运行机制的双失灵，有利于在三农治理中更好地实现实质公平。（4）更具创新性，能为三农问题的解决提供技术创新和制度创新。凭借这些优势，第三部门在三农治理中扮演着越来越重要的角色。[13]
（三）三农治理中的公共物品与第三部门兴起之分析
第三部门的合理性还来源于公共物品的非国家化供给的可能性和必要性，下面分别论述之：
第一，可能性分析。第三部门既不同于纯粹的第一部门（公权部门），也不同于纯粹的第二部门（私人部门），但又与公权部门和私人部门有着密切的联系。萨缪尔森在《经济学》中指出，从私人物品到公共物品之间存在着一个序列链式：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。……纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[14]根据萨缪尔森的这个链式，我们可以类推在纯粹私人部门和纯粹公权部门之间也存在着这样一个链式：纯粹私人的部门、大部分私人的部门、一半私人一半公共的部门、大部分公共的部门、纯粹公共的部门。在这个链式的两端，就是传统“二元架构”分析模式之下所定义的纯粹私人部门和纯粹公权部门；在这个链式的中间，就是三种不同种类的第三部门的具体类型：“大部分私人的部门”是指公益企业类型的第三部门；“一半私人一半公共的部门”是指公共事业类型的第三部门；“大部分公共的部门”是指非政府公共机构类型的第三部门。第三部门与公权部门和私人部门的区别主要体现在以下几个方面：（1）从价值取向上看，公权部门是完全为了全体公民提供公共物品，具有纯粹的公益性，公平优先；私人部门则完全是为了追求私人利益最大化，具有纯粹的私利性，效率优先；而第三部门则兼顾公平和效率，为社会提供准公共物品。（2）从运行机制上看，公权部门是依靠国家权力来运行的，通过单方强制行为来调节；私人部门是靠市场机制来运行的，通过契约、竞争和价格来调节；而第三部门是靠协商来运行的，通过沟通、说服、互惠合作等方式来调节。（3）从作用范围上看，公权部门主要是提供传统的纯粹公共物品和一部分混合公共物品；私人部门主要是提供私人物品；而第三部门则是提供准公共物品或称混合公共物品。（4）从经费来源上看，公权部门的经费来源主要是公共财政下的税收收入；私人部门的经费来源主要是市场运作中获取的利润收益；而第三部门的经费来源比较多渠道，包括政府资助、私人赞助、提供服务的适当收费等。
第二，必要性分析。不管世界各国，农村与城市都存在着差别，主要表现为：城市人口居住集中、产业分工程度高、税赋易于收缴、便于统一管理，因此，城市的公共物品供给也较易于由政府通过公共财政来统一安排。但是，相比之下，农村人口居住分散、产业分工程度低、税赋不易收缴、统一管理较难，因此，农村的公共物品供给往往难以象城市那样由公共财政统一安排。即使政府有志于要象城市那样通过公共财政为农村提供完善的公共物品，但这也只能是一种美好的愿望，因为，城市的一盏路灯作为一个公共物品，能为成千上万个城市居民提供公共的夜间照明服务，分摊到每个城市居民身上的路灯费用能够全面摊薄，符合“公共物品的规模效益法则”。但是，在农村，同样的一盏路灯却只能为寥寥几个农民所共享，分摊到每个农民身上的路灯费用将极其高昂，以至于不管是农民还是政府都根本无力承担这盏路灯所耗费的高昂成本。况且，公共财政之所以称为“公共”财政而非“无偿”财政，也正是源于它取之于民、用之于民的性质，来源和用途都必须与有关的居民相对应。这种情况下，政府通过农民缴纳的税赋所得到的财政收入本来就不如城市多，如果再由政府统一为农民提供路灯这项公共物品，则就是“取之于民的远远小于用之于民的”，通过短期的财政转移支付来扶贫，或许能够支撑一时，但是，从长期来看，政府将因此而陷入财政困境，是一种有悖于法学原理的“政府超经济行为”，根本难以持久。况且，在围绕着有没有必要象城市居民一样享受这盏路灯之公共物品的决策上，农民也会权衡一下自己为此而付出的成本（表现为为了这盏路灯而缴纳给政府的税赋）和收益（表现为自己夜间享受这盏路灯照明而获得的利益）是否值得。或许，在权衡之下，农民认为并没有必要享受这盏成本远大于收益的路灯之公共物品，但是，政府却往往可能在公权力的扩张之内在冲动下，替代农民进行这项决策，强行安装这盏路灯，然后再强行向农民收取高昂的费用。于是，关于这盏路灯的冲突就产生了。如何更好地解决这个冲突？第三部门是一种全新的制度选择。通过农村中的第三部门，农民可以绕开国家公权力的强制性而进行自由决策、自主抉择，如果决定安装这盏路灯，则本村的有关农民自愿负担一定的费用，同时，政府也进行一定的扶贫性质的财政补贴。更重要的是，在第三部门出现之前，这盏路灯由于是由政府公权力部门安装的，路灯的直接支配权掌握在政府手中，那么，有关的政府官员就可能在此过程中产生职务道德风险，安装一盏超过本村农民实际需要的豪华路灯，并从路灯供应商那里收取权力寻租的租金，而且，该官员还可能为了向电力公司收取更多的权力租金而让这盏路灯不分白天黑夜都一直亮着，这就更进一步加重了农民的负担。现在，由农民自愿组成的第三部门来安装并管理这盏路灯，路灯的直接支配权就掌握在了农民手中，就能在路灯的采购、安装、供电、控制等各个环节都做到决策最优化、最经济合理化，从而，这盏路灯的成本就能够大大降低。
三、变迁：我国三农治理中第三部门的法律演化路径及评价
由于我国是一个农业大国，而且在20世纪之前，中华文明一直都是建立在农业文明基础之上的，因此，我国的三农问题由来已久。中国古代法律所规定的农村制度中，有的在“形式意义上”与我们今天所说的农村第三部门很相近，但是，由于当时是皇权独裁天下的社会，诸法合体，万宗归一，以刑法为代表的公法统治了整个法律体系，根本没有私法生存的空间，因此，按今天的划分方法来看，当时的法律只有第一部门（政府部门），连第二部门（市场化的私人部门）都十分弱小，当然更谈不上第三部门。所以，笔者对中国三农治理中第三部门的法律演化路径之分析，就只从清末民初开始。
（一）清末民初中国农村第三部门之法律变迁及评价
清末民初，由于西学东渐、西法东传的影响，我国农村中出现了第三部门的萌芽。当时的名称叫作“农会”，是一种农村的社会经济自助组织，目标是推进农业发展。1890年，孙中山倡议“仿泰西兴农之会”[15]；张謇在1896—1897年间提出的《农会议》和《请兴农会奏》中，对农会的创办方法、经费来源、组织程序等作了比较详细的说明。农会正式表现在法律上，是在1898年，光绪帝正式命“各省府州县设立学堂，广开农会，刊农报，购农田，由绅商之有田业者试办，以为之率”。1907年，清朝农工商部的《农会简明章程》规定各省于省垣所在地设立农务总会，府厅州县酌设分会，其余乡镇、村落、市集等处，次第酌设分所。到1911年为止，全国已成立农务总会及农桑总会19处，分会276处。民国元年(1912年)，国民政府农林部公布了农会暂行章程，要求各县成立农会，“以图农事之改良发达”。1913年，全国各县大都先后成立了县农会，以推广农业知识，辅导农民改进耕作方法和协助农民解决困难。[16]
从总体上看，清末的农会由于大部分都被地主士绅所掌握，实际上并没有真正代表农民的自治利益，因此，还不能说是真正意义上的农村第三部门。而孙中山民国政府有关农会的规定虽然有赋予农会以自治权的法律意图，从法律的书面意义上看可以基本上定义为今天我们所说的农村第三部门的萌芽，但是，由于民国政府的时间很短，再加之清末封建势力的遗留，导致在实际执行中的农会并没有真正成为农村第三部门。
（二）国民党政府时期中国农村第三部门之法律变迁及评价
1928年，国民党政府颁布了《农民协会组织条例》，要求解散旧农会，建立新的农民协会。但是，由于种种原因，这一条例并没有得到落实。1930年，国民党政府颁布了《农会法》，根据该法，农会在法律上的定位已经从大革命时期的政治性组织，变成了一个“发展农民经济，增进农民知识，改善农民生活，而图农业之发达为宗旨”的农民民间组织。具体事项包括:土地水利之改良；种子肥料及农具之改良；森林之培植及保护；水旱虫灾之预防及救济；农业教育及农村教育之推进；公共图书室、阅览室之设置；公共娱乐之举办；生产、消费、信用、仓库等合作事业之提倡；治疗所、托儿所及养老救济事业之举办；粮食之储积及调剂；荒土之开垦；其他关于农业之发达改良。[17]可见，这时的农会，虽然在实际执行中免不了要沦为国民党控制的“准政府部门”，但是，在法律条文的规定上，我们可以看到它已经吸取了西方国家的法律经验，基本上接近了今天我们所定义的农村第三部门。
但是，由于当时的社会条件，1930年的《农会法》注定了只能是照抄西方的书面立法，在实践中难以真正执行。到了1933年7月，国民党制定了《农人运动指导纲领》，从制度的层面上对1930年的《农会法》进行了修改，把农会变成了一个半民间半政治的组织，而且农会的主要任务变成了进行反共宣传和教化。1938年，国民党又出台了《各级农会调整办法》，进一步把农会变成了既抗日又反共的政治社团。1939年，国民党出台了《农会组织须知》。1943年，国民政府对《农会法》进行了细微修改。[18]
（三）建国至改革开放前中国农村第三部门之法律变迁及评价
早在全国解放之前，中国共产党领导下的革命政权就在广大的农村建立了一种形式意义上很象我们今天所定义的农村第三部门的组织“农民协会（农会）”，但是，由于革命战争的特殊情况，决定了这种组织在实质意义上并不是农村第三部门，而是一种革命状态下的纯政权组织形式，属于我们今天所界定的法理意义上的第一部门。这一点，在1927年7月20日中共中央发出的农字第9号通告中有明确的反映，该通告指出:“农民协会已经不是一种职业组织，而是以穷苦农民为主干的乡村的政治联盟……这是农村政权的一个正确形式”。新中国成立后，1950年6月的《中华人民共和国土地改革法》规定：“乡村农民大会，农民代表会及其选出的农民协会委员会，区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，为改革土地制度的合法执行机关”。同年7月的《农民协会组织通则》再一次明确规定，农民协会既是农民自愿结合的群众组织，同时也是进行土改的“合法执行机关”。可见，在法律上，这时的农民协会虽然也有一定的“农民自愿结合的群众组织”之色彩，但实际上扮演的是临时性农村基层政权的角色，并没有成为独立于国家第一部门之外的第三部门，只是一种为了建国初期迅速调动农民积极性的过渡性法律措施。因此，随着土地改革的完成，随着农村正式意义上的基层政权的建立，农民协会就消失了，被1954年春经过普选而建立的正式的农村政权组织（乡人民代表大会）所替代。[19]
此后几十年，中国在经济上实行的是排斥市场机制的计划经济，在政治上于实行的是政社合一的高度公权化社会，只有第一部门而没有第二部门，当然就更谈不上第三部门。所以，不管是此间出现的农民协会、农民合作社、人民公社、还是贫下中农协会等，都不过是第一部门的附属物和衍生品。
（四）改革开放后中国农村第三部门之法律变迁及评价
随着社会主义商品经济、市场经济体制的相继确立，中国过去那种“第一部门兼并第二部门”的现象已经得到相当大程度的改变，第二部门得到了一定的发展，市场失灵、政府失灵的现象时有出现。在这种社会和经济环境下，法律作为上层建筑，对此也进行了相应的回应，于是，中国的三农治理对策中，第三部门的地位也日显重要。1987年，《村民委员会组织法》开始了正式的法律意义上对中国三农治理中第三部门的探索，该法规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，“村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”可见，在法律上，村民委员会是农村居民的群众性自治组织，这与西方法律上所界定的农村第三部门是相通的。另外，中国对其它领域的第三部门也制定了一些法规，比如1988年的《基金会管理办法》，1989年的《外国商会管理暂行办法》和《社会团体登记管理条例》，1998年10月经过大幅度修改并重新颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。[20]这些有关的法律法规，都为我国的第三部门立法做了探索。与此同时，在实践中，其它形式的大量农村第三部门也有了长足发展，尤其表现为各种类型的农业技术协会、农产品销售协会等。
但是，客观地看，我国的第三部门在三农治理中的作用发挥得还远远不够，离西方发达国家三农治理中的第三部门还有相当大的差距。最明显的表现是作为村民自治组织的村民委员会实际上往往并不是完整意义上的农村第三部门，仍然带有明显的第一部门附属物之色彩，其机构设置、人员任免、工作方式、业务范围都是按照第一部门来进行的，行政手段为主，缺乏村民自治内容。本来，村委会作为三农治理中的第三部门，应当一肩担负起两大方面的任务：一是扮演农民与市场之间的第三只手，弥补市场失灵；二是扮演农民与政府之间的第三只手，弥补政府失灵。但是，现实中的村委会却往往只扮演后一种单一的角色，而且，由于村委会是按照地域来划分的，某村的村民只能（而且必须）加入本村的村委会，根本没有进行契约化谈判和自治化选择的余地，这实际上就相当于把行政机关那一套严格按地域划分的办法移用到了第三部门的设置上。其造成的后果就是，不仅不能弥补市场和政府的双失灵，而且还往往表现出凌驾于市场法则之上的“准行政身份”，成了乡镇政府的“行政派出机构”。处于这种“超优博弈地位”的行政化的所谓农村第三部门，就根本没有压力、没有动力去真正弥补市场和政府的双失灵，反而常常超越市场、取代市场，把原本不失灵的领域也变成了失灵。[21]因此，我国三农问题要得到妥善治理，必须在充分借鉴西方发达国家法律经验的基础上，结合我国的本土资源进行更加合理的制度变革和创新。关于此，囿于篇幅，笔者将另行撰文进行详细探讨。