普遍性行政措施的可诉性研究

王彦


一
一直以来，笔者在所从事的行政审判司法实践中，对涉及被诉行政行为可诉性的案件都恪守行政诉讼法第十二条（二）项的规定，不对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”进行审查，而只对行政机关“在行政管理活动中行使行政职权，针对特定公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”进行合法性审查。这一作法的理论背景源于学术界对行政行为的一种分类，即以行政行为对象是否特定为标准，可以将行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为。一般认为，凡是行政机关就不特定的事项，针对不特定对象实施的行政行为是抽象行政行为，凡是行政机关就特定事项，针对特定对象实施的行政行为就是具体行政行为。然而，笔者发现，这种为指导人们认识行政行为的某些特征而作出的学理分类，未毕就是实践中人们对行政行为决定审查取舍的天然理由，恰恰相反，由于这种分类不能穷尽所有的行政行为，其一旦化为法院受案范围的标志，逻辑上将陷入概念不周延的误区。正如有的学者所指出：“在行政诉讼实务中，按照传统行政法学所提供的划分标准，可能出现一个行政行为既不属于具体行政行为，又不属于抽象行政行为，或者既是具体行政行为，又是抽象行政行为的两可情况。”*1在国外，虽然由于各国宪政体制不同，对行政行为进行司法审查的范围有大有小，但都很少以“具体”或“抽象”为标准来架构其司法审查体系。法国行政法划分行政审判权限的标准有二个，一个是形式的标准，根据这个标准，行政审判只限于行政机关的行为，不属于行政机关的行为，不在行政审判范围之内。另一个是实质的标准，即在行政机关范围之内，进一步确定哪些行为属于行政审判范围，哪些行为属于司法审判范围（民事普通法院管辖范围）*2。在德国，行政行为仅是“行政活动”的一种，尽管在二战前的相当一段时期，“行政行为不仅是允许提起撤销诉讼的前提，而且是允许进入行政诉讼程序的前提”。*3但自1960年《联邦行政法院法》颁布后，所有行政行为都可诉讼，划分行政行为的标准已经不重要了。美国对行政行为亦未作严格界定，在司法审查的实践中，也都以列举和描述方法来确定应受司法审查行为的范围，规定除法律排除司法审查及对行政机关的自由裁量行为不能进行司法审查外，其他行政行为均可接受司法审查。当然，美国法官也会遇到法律列举以外的行政行为使其难以取舍，但是，由于“对于行政行为的理解采取的是一种功能主义的态度，即避免对行政行为下一个抽象的定义，而是对每个案件进行具体的分析，并考察行政机关的行为是否对当事人具有拘束力，是否影响当事人的权利和利益。只要行政机关的行为对当事人的权利义务产生影响，法院就应当提供救济的可能途径。”*4无论如何，美国研究行政行为的立场和方法对我们具有很好的启发，那就是在学术目的与实际应用发生冲突时所采取的实用主义立场。
具体行政行为作为我国行政诉讼受案范围的一个标准（另一个标准是人身财产权标准），从其定义可以看到其调整的对象限于特定的事项和特定的人，只要行政机关就某项事务作出的决定涉及特定的人，该特定的人从决定生效之时即具有诉讼救济权。而抽象行政行为的调整对象则限于不特定的事项和不特定的人，对这类行政行为提起诉讼的主体难以确定，似乎不能通过诉讼而只能通过权力机关的立法监督纠正其不合法性。问题在于，在具体行政行为与抽象行政行为两个概念之间还存在着另一种行政行为，这种行政行为兼具具体行政行为和抽象行政行为的某些特征，要在实践中将其归入具体行政行为或抽象行政行为的任何一类，都显得勉为其难。如，交警在某些区域实施的交通管制行为，政府临时划定某个区域为烟花爆竹燃放区，县政府为修道路而规定全县农民每人须缴十元筑路集资款，交通部门决定在某段公路设置收费站等等。这些行为共同的特征就是并不针对特定的人但针对特定的事项，如果单纯以具体行政行为或抽象行政行为的标准来判断，这些行为在要件上都有所缺失。以交通管制为例，《人民警察法》第15条规定，县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，可以在一定的区域和时间，限制人员、车辆的通行或者停留，必要时可以实行交通管制。在交通管制施行的时间和区域内，所有的人员、车辆都须服从交警的指挥，否则将受到处罚。交通管制总是与一些具体的事项相联系，如发生“重大灾害事故”，或者“紧急治安事件”等，只有特定的事项出现，交警才可能采取法律所规定的管制措施，因此，这种措施是针对特定事项而采取的。但是，在管制现场的受该管制措施约束的人的数量是不确定的，似乎象是针对一般人的抽象规则。那么，这是一种什么性质的行政行为呢？这种行政行为在德国行政法上被称为“一般命令”，“一般命令原则上适用与普通行政行为相同的规定，也适用一些特别的规定：当局可以不必听取当事人的意见；一般命令也可以公布，但是公布不是一般命令成立的必要条件。”*5，在德国人看来，一般命令与行政行为不同，但并不妨碍公民对一般命令提起撤销诉讼。我国行政法理论中没有“一般命令”概念，笔者将这种行政行为称之为普遍性的行政措施，这个概念的法律依据有：《中华人民共和国宪法》第89条第1款：国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。” 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第51条第1款：县级以上地方各级人民政府“执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令----。”普遍性行政措施在行政执法中一般表现为命令、通知、通告、布告、决定等。但是，不是所有的命令、通知、通告、布告、决定都是普遍性的行政措施。
提出普遍性行政措施概念，意味着抛开具体行政行为与抽象行政行为的简单划分，真正将这种行政行为放在现实而不仅是理论的框架下进行考察，使人们可以更多地从权利救济的角度而不仅是理论演绎去论证行政行为的可诉性。
二
关于行政措施的定义，《法学词典》有这样的表述：行政措施是指国家行政机关为执行宪法、法律、行政法规和履行国际条约所采取的具体办法和步骤。*6以笔者理解，该定义应当包含三层意思，第一层含义指法律、法规中直接规定的并由行政机关针对特定相对人行使的措施和办法。如，土地管理法规定土地行政主管部门对非法占用的土地上新建的设施可以采取“限期拆除”的行政措施。这是一种具体行政行为。第二层含义指行政机关为实施法律、法规而制定的规范性文件。如，重庆市政府制定的《关于建立行政许可、审批、登记设置制度的通知》。这是一种抽象行政行为。第三层含义指行政机关就某一特定事项所作出的能产生普遍效力的行政行为。如，行政机关为保护森林资源而采取的季节性封山措施。这种措施是行政机关因具体的事由而对不特定的人所采取的临时性、处理性行政行为，这是一种普遍性的行政措施。可见，普遍性行政措施是一种区别于具体行政行为和抽象行政行为之外的行政行为。它与前者的区别在于：具体行政行为只对特定的人产生约束力，而普遍性行政措施并不针对特定的人，它对所有人都具有普遍约束力。具体行政行为的适用范围应是可确定的，如果在行政行为在作出的一定时间内这个适用范围将继续扩大，那么，也不能算是具体行政行为。如果将抽象行政行为进一步划分为行政立法和制定规范性文件的行为的话，普遍性行政措施与之区别在于：行政立法的依据是宪法和法律，所制定的规范性文件，属于法的渊源，可以成为法院审理案件的依据。而制定普遍性行政措施的依据除了宪法和法律，还包括行政法规、地方性法规以及规章甚至命令、决定等，在渊源上不属于法的范畴。行政机关制定规范性文件主体广泛，几乎所有的行政机关都有规范性文件的制定权，这是行政职权的天然体现。而制定行政措施的主体则严格由法律规定，仅限于国务院及各部委，省、自治区、直辖市人民政府及其所属部门，省会市和较大的市人民政府及其所属部门，其他设区的市和不设区的市、县人民政府。在内容上，规范性文件规定的事项较笼统，内容丰富，而普遍性行政措施规定的事项单一，权利义务明确。在产生法律效果的方式上，规范性文件并不直接对人产生法律效果，要实现规范性文件所规定的权利义务一般需要另一行政行为的中介，因为规范性文件本身不具执行力。而普遍性行政措施能直接设立、变更和消灭不特定相对人的权利义务，相对人如若不履行该行政行为所规定的义务，应当作为而不作为或不应当作为而作为，将面临行政机关的处罚和制裁。需要指出的是，普遍性行政措施许多时候在形式上表现为行政机关制定规范性文件的行为，但并不意味所有的规范性文件都具有可裁判性，譬如，规范性文件中的行政解释性文件*7、行政指导性文件等就与行政行为意义上的规范性文件有区别。因此，笔者不赞同那种笼统要求将规范性文件纳入司法审查范围的说法。
由此，笔者将普遍性行政措施定义为：县级以上各级人民政府为了实施法律，执行政策或上级行政机关的决议或命令，在法定权限内就特定事项规定的除行政法规和规章以外具有普遍约束力的办法和手段。代之以现行法律用语就是“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。行政诉讼法第十二条(二)项将之类同与制定行政法规、规章一样的抽象行政行为排除在法院受案范围之外，显然有失周密。最高人民法院颁布的《关于执行若干问题的解释》在对“具有普遍约束力的决定、命令”进行解释时，使用了“对象不特定”“可反复使用”两个标准，但笔者在司法实践中感到，靠这两标准大致区分具体行政行为和抽象行政行为尚可，但要将“具有普遍约束力的决定、命令”从各种“具体”和“抽象”的行政行为中区分出来实在困难，因此，必须重新确定普遍性行政措施的法律特征，这种特征既不能套用抽象行政行为的特征，也不应是具体行政行为特征和抽象行政行为特征的简单相加，而应是该行政行为所独具。笔者以为，具体性、临时性、处理性是普遍性行政措施独具的特征：
所谓具体性，主要指事项的特定性(个别性)而不是人的特定性(可确定性)。即普遍性行政措施在一个具体事项中确定行政主体与不特定行政相对人之间的法律关系，是将行政法律规范具体化和付诸实施的形式之一。行政立法规定的事项在内容上比较全面和系统，一般不会专门对个别事项进行规定。如国务院颁布的《婚姻登记条例》，它调整公民、组织有关婚姻登记管理的一切行为，故该条例不具具体性。但如果某有权机关规定，凡每周五来婚姻登记机关申请登记的男女将因机关内部学习而不予登记，这就有了具体性，这个具体性是因特定事项而产生的。德国联邦法院在一个与防止伤寒传染病流行有关的禁售令判决中对作为一般命令的禁售令这样描述道：“禁售令的对象是具体的实际事务，一个具体的瘟疫流行危险，禁售令仅限于对这个事务的处理，------有一点是正确的，即在禁售令发布的时候，禁售的对象范围并不是准确确定的。”*8在人的个体性与事项的个别关系上，德国法院认为事项的个别性起主导作用。
所谓临时性，主要指普遍性行政措施因特定事项的出现而生效，也因该事项的消灭(完成)而失效，适用期一般较短(但并非一次性适用)。并且，该措施只对它所针对的事件有拘束力，对尔后发生的同类事件没有效力。例如：某区政府发布通知规定2002年元旦可以在某区域燃放烟火，但这一通知（命令行为）对2003年元旦的同一事件没有拘束力，能否继续燃放烟火取决于某区政府当时的命令、决定。临时性与具体性相联系，没有具体性(事项的个别性)，行政措施就会成为一般意义上的规范性文件，成为较为稳定持久的规则。
所谓处理性，指的是普遍性行政措施以设立、变更、消灭权利、义务为目的，是一种能产生具体法律效果的行政行为。譬如，交通部门为控制大桥交通流量，发布通告规定：在维修大桥期间，机动车尾号为单数的逢单日过，尾号为双数的逢双日过。这一通告确立了行政主体与相对人之间具体权利义务，具有具体的法律效果。如果是抽象的法律效果，那只能是法律规范的约束力，而不是行政行为的约束力。正是这种“处理性”特征，使得因违法行政行为而造成的损害变得实在起来，也使普遍性行政措施较之其它法律规范更易成为人们诉讼的对象，一个非常明显的例子就是，尽管人们可能对交警在某区域的交通管制不满，但很少有人对道路交通法律规范不服。
三
关于针对特定事项的行政行为，很早就有人进行了研究，如有学者在论述行政行为时就指出：“行政行为是国家行政机关对特定的社会事实或特定的当事人所采取的具体的行为，因而区别于制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象的行政行为，行政行为有时是对特定的社会事实而实施的，如因修理道路而决定车辆禁止通行，因举行马拉松比赛，决定车辆绕道通行。有时则是对特定的人或事所实施的-----”*9。还有学者在定义具体行政行为时，将具体行政行为定义为“行政主体对特定事件或特定人所作的特定处理”，“这里可以分为两种情况：一种是对特定人（可以是一人，也可以是多人）和特定事件所作的行为，如公安机关拘留公民张三；另一种是就特定事件对不特定的人作出，如因修建道路禁止车辆通行。”*10等等，以笔者视野所及，这些将虽不针对特定相对人但针对特定事项的行为归入具体行政行为的论述多出现在二十世纪九十年代以前，在行政诉讼法特别是最高法院的司法解释颁布后，具体行政行为已经变为行政机关“针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”*11，而行政机关就特定事项针对不特定的人所作的行政行为成了“制定、发布具有普遍约束力的命令、决定”，被归入与行政法规、规章并列的抽象行政行为的类别。从某种意义上讲，这种划分并不体现“具有普遍约束力的命令、决定”与行政法规、规章在性质上的同一，更多的是立法者在法院受案范围上的策略规定，其立法时就预留了修改的空间，只待时机成熟而已。笔者提出普遍性行政措施的概念，竭力论证这个概念与抽象行政行为的差异，也不失为一种理论策略。因为抽象行政行为是否可诉，涉及到一国的宪政体制，体现立法机关、行政机关以及司法机关在国家权力结构中的地位和作用，将行政行为放在宪政层面上予以安排，更多的是一种政治决定而不是法律的要求。譬如，英国法官之所以不能对议会立法进行违宪审查，很大原因是，在与国王为代表的没落地主阶级的斗争中，代表新兴资产阶级的议会取得了最终胜利，从而确立了议会至上的原则，英国法官在资产阶级国家权力结构中的地位正是阶级斗争、妥协的最终产物。在我国目前宪政体制下，对抽象行政行为的审查并不在法院权力所及范围内，宪法将对此类行政行为的监督权交给了立法机关和上级行政机关，国家的这种权力结构不是可以通过修改个别诉讼法就能改变的，这也是我国只有行政诉讼没有司法审查的原因*12。因此，存在于具体行政行为与抽象行政行为之外的普遍性行政措施，有可能在不改变国家宪政体制的前提下变得可诉，这比直接要求法院对抽象行政行为审查解禁更具现实性，也更容易获得成功。
笔者的这一看法在我国加入世贸组织后变得更为清晰。世贸组织奉行“在不违背一国宪政制度的前提下，每一成员国应当保持或者尽快建立切实可行的仲裁或者行政法庭或者程序，在受影响的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查。”*13在WTO的系列协议中，“措施”是一个常见且重要的概念。在服务贸易总协定、反倾销协议、反补贴协议、与贸易有关的投资措施协定、实施动植物卫生检疫措施的协议、保障措施协议等中都提到了成员方所采取的“措施”。譬如，《服务贸易总协定》第１条第１款规定：“本协定是用于各成员为影响服务贸易所采取的措施。”该条第３款（ａ）项规定：“‘成员的措施’是指由以下机构采取的措施：（１）中央、地区或地方政府和当局；（２）由中央、地区或地方政府或当局授权行使权力的非政府团体。”这些机构采取的相关措施均应遵守有关透明度和市场准入的规则。该协定第３条第１款规定：“除非在紧急情况下，各成员应迅速并最迟于其生效之前，公布所有普遍适用的有关或影响本协定实施的措施”。我国在《加入议定书》中亦承诺“以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权（“ＴＲＩＰＳ”）或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布或适用的地方性法规、规章及其他措施（统称为“法律、法规及其他措施”）。”*14至于这些“措施”两字前并无“普遍适用”的限制，是否就此意味着具体行政行为，笔者不排除这种可能性，但如果不囿于概念的字面含义，而把它放在具体法律协议的框架里，情况将发生变化。以我国最新颁布施行的《中华人民共和国反倾销条例》为例，当国家行政部门(国家经贸委、外经贸部)应国内产业者申请或自主决定对有关国家的进口产品进行损害调查时，其面对的出口经营者可能是已知的，也可能是未知的，所发放的调查问卷并不能涵盖所有的出口经营者，尽管被征收反倾销的对象限于“倾销进口产品的进口经营者”，但出口经营者作为反倾销案的“利害关系方”，无疑将受征收反倾销税的“终裁决定”影响，尽管这种影响有大有小，甚至可以通过反倾销应诉而获得免除，但反倾销措施的普遍约束力显而易见。按照该条例第五十三条之规定，对依照本条例第二十五条作出的终裁决定不服的，对依照本条例第四章作出的是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定不服的，或者对依照本条例第五章作出的复审决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起诉讼。由此可见，对普遍性行政措施的诉讼已经开始在单行法律中出现，这一立法走向似乎并没有引发人们对抽象行政行为司法审查禁区的疑问，毕竟，学会更多从实际需要而不是单纯用概念分析来处理现实问题是我国加入世贸组织后必须取得的进步。
当然，一个行政行为是否可诉，其条件除了该行政行为由具有行政管理职权的行政主体作出以及对行政相对人的权益产生实际影响外，还取决于法律的规定。在目前的情况下将普遍性行政措施纳入人民法院受案范围不能说不存在法律障碍，除了行政诉讼法第十二条(二)项的规定外，在WTO协议中，对普遍性行政措施的审查要求也只限于“与贸易有关”，在立法本意上并没有“推而广之”的用意。但是，这并不妨碍我们认识普遍性行政措施的独特属性，也不妨碍我们在司法实践中对其内在价值的挖掘、发扬。笔者注意到近年来中国法官对此屡有寓意深刻之作，如北京“乔占祥状告铁道部2001年春运提价案”*15，福建“点头隆胜万材厂不服福鼎市人民政府行政扶优扶强措施案”*16，尽管从理论的角度看，法官没有在这些案件的判决理由中真正阐明其道理，甚至另述道理(另一种智慧？)，但仅就受理此类案件来看，其意义已超出个案范畴，冀以推动我国民主法治进程，其开创精神实在可敬。要知道，美国的司法审查制度之所以令人惊讶，“固然有多种社会因素，但主要的助产士就是美国那些优秀的法学家、法律家们。的确，一项合理的制度，从历史的角度来看或许是必然产物，但我们无法否认个体活动的创造性因素，也无法否认后来者对于传统的重构建作用，马歇尔大法官的政治魅力、机警和分寸感，以及他对司法技术的娴熟并创造性运用，所有这些个人因素在美国司法审查制度中的作用都是举足轻重的。”*17




注：
1、刘莘、马怀德主编《中国行政法学新理念》，中国方正出版社1997年11月版，第107页。
2、马怀德：《行政诉讼范围研究》，载于《检察日报》2001年7月21日。
3、于安编著《德国行政法》，清华大学出版社1999年10月版，第98页。
4、王锡锌、邓淑珠：《事实行为再认识》，载于《行政法学研究》2001年第3期。
5、于安编著《德国行政法》，清华大学出版社1999年10月版，第114页。
6、行政解释性文件又有两种：一种是因法律授权而形成的行政解释性文件，属于立法性质，故不可诉。另一种是为行政机关内部统一理解和执行而形成的行政解释性文件，这种解释性文件并不对外发布，只发送到相关机关及负责人，对外并不具有法律效力，故亦不可诉。
7、《法学词典》，上海辞书出版社1984年12月版。
8、于安编著《德国行政法》，清华大学出版社1999年10月版，第102-103页。
9、罗豪才《行政法论》光明日报出版社，1988版，第151页。
10、张焕光,胡建淼《行政法学原理》劳动人事出版社，1989版，第222-223页。
11、参见《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》第一条。
12、王学辉著《比较行政诉讼法》，重庆出版社2001年8月版，第16页。该书指出，大陆法系国家的行政诉讼是法院对行政活动的监督，而美国的司法审查不仅包括对行政行为的监督，还包括对国会制定的法律是否合宪进行监督。
13、参见：《服务贸易总协定》第6条
14、《中华人民共和国加入议定书》(2001年11月10日)第2条.(A).1
15、2001年1月18日，河北律师乔占祥以铁道部2001年春运期间部分票价上浮未经过价格听证，不符合法律规定，侵犯其合法权益为由，向铁道部提起行政复议申请，请求撤销部分票价上浮的行政行为。1月21日，铁道部依法受理。3月21日，乔占祥收到行政复议决定书，行政复议决定书作出维持上浮列车票价通知的决定。乔占祥针对上述票价上浮通知及铁道部的复议决定，起诉到北京市第一中级人民法院，请求判决：撤销复议决定，撤销票价上浮通知。北京市一中院经审理后认定，铁道部依职权拟定的票价上浮通知体现了价格法的有关规定，包含了市场需求、地区差别、季节变化和社会承受力等因素，符合法律规定及客运市场的价值规律。另外，铁道部作出的2001年春运期间部分旅客列车价格上浮的决定，是经过有关市场调查、方案拟定、报送国家计委审查，国家计委在国务院授予其批准的权限范围内予以批准后，铁道部依据国家计委的批准文件作出的，上述程序未违反有关法律规定。2001年11月5日，北京一中院作出一审判决，驳回乔占祥的诉讼请求。案例载于《法制日报》2001年12月30日。
16、福鼎市的矿山每年开采的玄武岩荒料仅有9万立方米，都由福建玄武石材有限公司负责给该市的900余家石材加工企业供应，福鼎市人民政府于2001年3月13日以鼎政办(2001)14号文件下发的《关于2001年玄武岩石板材加工企业扶优扶强的意见》，要求石材公司必须每年在玄武岩荒料总量中提留 11300方去供应少数所谓的扶优扶强企业。点头隆胜石材厂不服，向法院起诉要求撤销该意见。被告以抽象行政行为不可诉抗辩，法官认为该文件虽未给原告点头隆胜石材厂确定权利与义务，但却通过强制干预福建玄武石材有限公司的销售办法，直接影响到点头隆胜石材厂的经营权利。因此对点头隆胜石材厂来说，该文件具有了行政诉讼法第十一条第一款第(三)项规定的“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的”情形，是行政诉讼法第二条规定的具体行政行为。案例载于《中华人民共和国最高人民法院公报》2001年第6期。
17、张铁馨:《司法审查》，载于《检察日报》2000年07月05日。



作者单位 重庆市高级人民法院行政庭
化工部


化学工业部党组关于认真贯彻中共中央《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的实施意见

1996年5月16日，化工部

1995年2月中共中央以中发〈1995〉4号文印发了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》（以下简称《暂行条例》），为认真贯彻中央的决定，加快干部管理制度的改革，逐步建立健全符合机关、企业和事业单位特点的与建立社会主义市场经济体制相适应的科学的干部管理体制，就进一步加强化学工业部机关及直属企事业单位各级党政领导干部的管理，提出如下实施意见：
一、干部管理的原则
〈一〉全面、准确地贯彻执行干部“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针，选拔任用干部必须坚持“德才兼备、任人唯贤”的原则，注重社会公论，注重实绩。
〈二〉坚持党管干部的原则，认真执行《企业法》、《公司法》、《工会法》、《国家公务员暂行条例》等国家有关法律、法规，注意与国家各项人事制度改革措施相衔接，解决好干部管理的分工与协调。
〈三〉坚持民主集中制的原则，严格按照有关规定和程序办事，坚持党政集体讨论决定干部的选拔任用。坚持公开、平等、竞争、择优的原则，引入激励、竞争机制，为优秀领导人才的脱颖而出创造条件。
〈四〉坚持下管一级领导班子、管少、管好、管活的原则，对干部实行分级、分类管理。扩大企、事业单位在干部管理上的权限，切实保证管事与管人的有效结合。
〈五〉坚持依法办事和实行监督的原则，健全和完善各种制度，防止用人上的不正之风，搞好组织监督、群众监督、上级对下级的监督和舆论监督。
二、干部的选拔任用条件
〈一〉党政领导干部应具备《暂行条例》第六条规定的基本条件。
〈二〉提拔担任党政领导职务的干部，除了应具备《暂行条例》第七条规定的资格外，还应注意以下几个方面：
1．部直属高校、科研、设计等智力密集型单位的领导干部一般应当具有大学本科以上文化程度；
2．提拔领导干部时应注意领导班子整体结构的合理配置，做到年龄梯次配备、专业结构合理、知识互补、气质兼容，提高领导班子的整体素质；
3．调整领导班子时，首先要选好党政一把手。党政一肩挑的，兼任党委书记必须思想到位、工作到位，必要时应配备一名以主要精力抓党的工作的副书记。
4．注意提拔优秀年轻干部、妇女干部、少数民族干部和非党干部进入各级领导班子。
三、干部的选拔任用程序
〈一〉民主推荐提出考察对象
1．选拔任用党政领导干部，应经过民主推荐提出考察对象，考察对象人选数一般应当多于拟任职务人数。可以采取组织推荐、群众推荐、个人自荐和考试、考核相结合的方法。领导干部个人向党组织推荐领导干部人选，应写出署名的推荐材料和推荐理由。民主推荐由本单位党委或上级组织（人事）部门主持。
2．换届时，民主推荐可以按照领导班子职位的设置全额推荐；个别提拔任职时，可以按照拟任的职位推荐。
3．各单位或上级组织（人事）部门应在民主推荐的基础上，集体研究确定考察对象。确定考察对象时，要把民主推荐的结果作为重要依据之一，但要防止简单地以票取人。
4．参加民主推荐的人员，一般应由本单位领导班子成员、党委、纪委委员、中层干部和其他需要参加的人员。
5．民主推荐的程序：
（1）制定推荐工作方案，公布推荐职务、任职条件、推荐范围和有关要求；
（2）采取召开推荐会、个别谈话、填写推荐表等方式进行推荐；
（3）由本单位党委或上级组织（人事）部门汇总推荐情况，向上级主管部门汇报推荐情况。
〈二〉干部的考察
1．选拔任用党政领导干部必须坚持考察制度，原则上哪级管理的干部，由哪级组织（人事）部门负责考察，如有特殊情况，上级主管部门可以和纪检、监察、审计部门联合进行考察，亦可委托下级党委代为考察。对双重管理干部的考察，应事选邀请协管方参加，协管方没有参加的，事后应向协管方通报情况。
2．考察党政领导干部人选，必须依据干部的选拔任用条件和不同领导职务的要求，全面考察其德、能、勤、绩，注重工作实绩。
3．对党政领导干部的考察，应当坚持群众路线，充分发扬民主，要坚持领导与群众相结合、定性与定量相结合、平时与定期相结合的考察办法。
4．干部的考察程序：
（1）组织考察小组，小组应由两名以上成员组成，拟订考察方案；
（2）与考察对象所在单位的主要领导就考察方案沟通情况，征求意见；
（3）采取个别谈话、民主评议或民意测验、实地考察、专项调查、同考察对象面谈等方法，广泛了解情况；
（4）综合分析考察情况，与考察对象所在单位的主要领导交换意见；
（5）由考察小组写出书面考察材料，提出调整方案，向上级主管部门报告。考察材料应包括：德才表现、工作实绩和主要特长；主要缺点和不足；民主推荐、民主评议或民意测验情况。
5．各单位党政领导班子换届前和任届中期，应结合年度考核，对本单位领导班子成员，各进行一次民主评议，民主评议分为优秀、称职、不称职三个等次。民主评议结果作为选拔任用干部的依据之一。民主评议依照下列规定进行：
（1）民主评议由本单位党委或上级组织（人事）部门主持；
（2）民主评议的主要内容为领导成员的德才表现、工作实绩；
（3）参加评议的人员，一般应由本单位领导班子成员、党委、纪委委员、中层干部和其他有关人员参加；
（4）民主评议应当在个人总结（述职）的基础上，采取召开座谈会、填写书面意见、个别征求意见等方法进行；
（5）民主评议结束后，应向被评议对象反馈评议情况，召开民主生活会，制定改进措施，向上级主管部门报告民主评议情况。
〈三〉干部的任免程序
1．任免干部应按程序办理具体手续，部党组管理的干部，由部人事教育司归口承办；授权各主管局、公司、总院管理的领导干部，由这些单位的人事部门负责承办；直属企事业单位可视情况分由组织（人事）部门负责承办。
2．有关单位向部党组，部人事教育司和各主管局、公司、总院提出干部任免建议时，应同时报送任免材料，任免材料包括：干部任免请示报告、干部任免审批表（一式四份）、干部考察材料和民主推荐、民主评议、民意测验材料。属于新提拔或提拔后由上级管理的干部的档案应同任免材料一齐上报。
3．部党组管理的干部由部党组讨论决定任免。
4．人事教育司管理的干部由人事教育司办公会讨论决定任免。
5．各主管局、公司、总院管理的领导干部，由各主管单位党政领导集体讨论决定任免。
6．部直属企事业单位，中层行政干部由主要行政领导提名或党委推荐，经组织（人事）部门考察，党政领导集体讨论后，由主要行政领导任免（聘任、解聘）。中层党群干部经征求主要行政领导意见后，由党委任免。
7．部属高等院校（含专科学校和管理干部学院），中层干部由党委讨论任免（聘任、解聘）。
8．党委（党组）讨论决定干部任免事项，必须有三分之二以上的成员到会。到会成员对任免事项，应当发表同意、不同意或缓议等明确意见。意见分歧较大或者有重大问题不清楚时，应当暂缓作出决定。对影响作出决定的问题要及时查清，避免久拖不决。
9．公司制企业董事会、监事会、经理班子组成人选，国有股董事由国有资产经营管理部门提名，按干部管理权限，经上级主管部门考核同意后，推荐进入董事会（股东会），依法选举产生董事长、副董事长、监事会主席；董事会拟聘任的经理人选由董事会提名，副经理和”三总师”人选由经理提名，按干部管理权限，经上级主管部门考核同意后，推荐给董事会，分别由董事会和经理聘任。实行公司制的企业董事长和总经理一般应分设，可以由党委书记兼董事长，也可以设专职董事长。有的党委书记或副书记也可以兼任副董事长。
10．在一些条件成熟的单位，行政副职可以试行聘任制，由主要行政领导提名，或党政一把手联合提名，党委协助上级主管部门考核并提出意见，按干部管理权限聘任或解聘；经上级主管部门授权由主要行政领导聘任或解聘的，须事先报上级主管部门备案。
四、班子换届程序
〈一〉部直属大中型企业（公司）、大专院校、规模较大的科研院所、设计单位党的委员会执行四年任期，其他企事业单位党的委员会执行三年任期，党的总支部委员会执行三年任期、支部委员会执行两年任期。
〈二〉部机关党委换届时，党委组成的候选人名单应由部党组确定，经党员代表大会选举后，将选举结果报中央国家机关党工委批准。
〈三〉党的关系在部机关的直属企事业单位党委换届时，基层单位应按干部管理权限，以书面报告的形式事先将党委、纪委组成的候选人名单，包括党委书记、副书记、纪委书记、副书记的候选人名单报上级主管部门审批，同时抄报部机关党委。待上级主管部门审批同意后，按党章规定的程序进行换届选举工作，选举结果报部机关党委批准。
〈四〉党的关系在地方的直属企事业单位，党委换届时，基层单位应按干部管理权限，以书面报告的形式事先将党委、纪委组成的候选人名单，包括党委书记、副书记、纪委书记、副书记的候选人名单报上级主管部门审批。待上级主管部门与地方党委协商同意后，按党章规定的程序进行换届选举工作，选举结果报地方党委批准。如已商得地方党委同意，亦可按干部管理权限，报上级主管部门批准。
〈五〉部直属企事业单位行政领导班子实行任期制。大中型企业（公司）、大专院校、规模较大的科研院所、设计单位的行政领导班子，每届任期四年。其他企事业单位的行政领导班子每届任期三年。实行公司制的企业董事、监事的任期按《公司法》的有关规定办理。
〈六〉各单位行政领导班子届满前三个月，应按干部的不同管理权限，向上级主管部门提出报告，上级主管部门应及时安排考核，考核应与审计署驻部审计局进行的厂长（经理）、院长（所长）离任经济责任审计结合起来，以便更好地提出换届意见。因特殊情况需提前换届或不能按期换届的，应事先专题请示报告，经主管部门批准后方可执行。
〈七〉党政领导班子换届时，对已接近国家规定离退休年龄并不足一届任期的干部，一般不再安排进班子，可以保留原级别待遇（不称职干部除外）。党委换届时如当选的党委书记、副书记、纪委书记是新提拔上来的干部，则单位组织（人事）部门要为其办理相当职级的手续，按干部管理权限及时提出报告，上报材料包括：单位报告、地方党委对单位党委换届选举结果的批复文、干部任免审批表（一式四份）和考核材料，由上级主管部门负责办理。因年龄原因不再作为党委委员候选人参加换届选举的领导干部，其原任党内职务自然免除。行政换届时如有人事变动，应按干部管理权限办理任免手续。
五、建立工作联系制度
〈一〉部人事教育司在承办部机关司局以及在京单位党政领导干部的任免时，应注意征求机关党委的意见；部机关党委在审批党的关系在部机关的单位党委换届选举结果时应注意听取部人事教育司和业务主管部门的意见。
〈二〉部直属企事业单位讨论任免干部，事前党政主要领导应充分交换意见，组织（人事）部门要加强考核，要坚持集体讨论决定干部任免。实行行政领导负责制的单位，党政领导班子讨论干部前，应注意听取党委的意见，党委也可以主动推荐干部。实行党委领导下的行政领导负责制的单位，党委在讨论决定干部任免时，应注意听取行政领导的意见，并吸收党员领导干部参加会议。
〈三〉党的关系在地方的直属企事业单位在任免、调动领导干部时，要注意征求地方党委的意见，征求意见要正式行文，并附干部任免审批表，属于提拔任用的应附考核材料。干部任免后要将任免通知及时抄送地方党委。注意加强与地方党委的联系，共同做好干部管理工作。
〈四〉各级主要领导干部的提拔任用，各级组织（人事）部门在提请党委（党组）讨论决定前，应征求同级纪检、监察部门的意见。
1．部党组和人事教育司管理的主要领导干部的提拔任用，在提请部党组讨论决定前，人教司应征求驻部纪检组、监察局的意见。
2．各主管局、公司、总院管理的主要领导干部的提拔任用，在提请党委讨论决定前，上述单位的组织（人事）部门应征求本单位纪检、监察部门的意见。
3．部直属企事业单位自行管理的二级部门的主要领导干部的提拔任用，在提请党委讨论决定前，单位的组织（人事）部门应征求本单位纪检、监察部门的意见。
4．“主要领导干部”系指党政一把手。
〈五〉各级纪检、监察部门领导干部的提名、任免、兼职、调动，各级组织（人事）部门必须事先征得上级纪检、监察部门的同意。
1．部党组和人事教育司管理的纪检、监察干部的提名、任免、兼职、调动，在作出决定之前，人教司应事先征得驻部纪检组、监察局的同意。
2．各主管局、公司、总院管理的纪检、监察干部的提名、任免、兼职、调动，在作出决定之前，上述单位的组织（人事）部门必须事先征得本单位纪检、监察部门的同意。
3．部直属企事业单位的纪检、监察部门负责人的提名、任免、兼职、调动，在作出决定之前，单位的组织（人事）部门必须以书面报告（附干部任免审批表，属于提拔任用的应附考核材料）形式事先征得上级主管单位纪检、监察部门的同意，干部任免后要将任免通知及时抄报。
〈六〉在任免、调动部直属企事业单位工会主席时，要注意征求地方总工会的意见，应严格执行《工会法》的有关规定。各级工会主席、副主席任期未满不得随意调动其工作，因工作需要调动时，应事先征得本级工会委员会和上一级工会的同意。
六、实行备案制度
为了对干部任免工作实行有效的监督，在干部管理上必须实行备案制度。
〈一〉授权各主管局、公司、总院管理的本系统单位的党政正副职、三总师，机关口企事业单位自己管理的二级部门负责人任免时应向部人事教育司备案。部直属各单位副总师及人事、组织、审计、财务和保卫部门的负责人，任免时应向上级业务主管部门备案。备案材料包括：干部任免通知、干部任免审批表。
〈二〉凡被列为向部备案干部职务的，遇有下列情况之一者，在作出决定前应征求部人事教育司的意见，征求意见要正式行文，并附干部任免审批表，属于提拔任用的应附考核材料。部人教司应尽快予以答复，如在接到备案材料15天内不提异议，任免单位可正式宣布任免决定。
1．对所提拔的干部在重要问题上有争议的；
2．越级或破格提拔的；
3．超过规定职数配备的；
4．超过任职年龄需要继续留任的；
5．大中型企业（公司）、副局级事业单位党政一把手的任免。
七、干部交流制度和任职回避制度
〈一〉实行领导干部交流制度
1．干部交流的对象：
干部交流的主要范围是部机关处以上干部、直属单位党政领导干部和近期内提拔使用的后备干部。上述干部中遇有下列情况之一者，应为交流的重点。
（1）在一个单位、部门工作时间较长的；
（2）长期在机关工作，缺乏基层工作经验的；
（3）一直从事一种性质的工作，需要取得多方面工作经验的；
（4）从个人德才条件考虑，需要调整工作岗位的；
（5）为充实和加强某个单位、部门领导力量的；
（6）按领导干部职务回避的有关规定，需要调整或调任的。
2．干部交流的方式：
干部交流可以根据领导班子建设和培养锻炼干部的实际需要，采取多种方式进行：
（1）工作调动。指部机关同地方党政部门、企事业单位之间，同其他部委之间，同直属单位之间以及部机关内部司局之间、直属单位相互之间领导干部的工作调动，这是干部交流的主要形式。
（2）挂职锻炼。部机关、部直属单位的领导干部或后备干部，到基层或另一单位担任一定的领导职务。
（3）参加扶贫工作。根据我部承担的扶贫任务的需要，定期抽调部机关或直属单位领导干部及后备干部直接到扶贫县担任领导职务。
（4）到基层任职。根据化工生产建设的需要，选派部机关、直属单位领导干部及后备干部到地方化工部门、重点新建化工企业或后进单位担任领导职务。
3．干部交流的组织领导：
（1）周密安排。干部交流应成为干部管理工作的重要内容，纳入年度工作计划，定期检查，保证落实。干部交流要同领导干部的任期换届相结合，对应当交流的干部有计划分步骤地交流，同时注意保持班子的相对稳定。对专业性、技术性较强的领导岗位，干部交流不宜过于频繁，防止顾此失彼，简单从事。同一单位的党政一把手一般不同时易地交流。
（2）精心组织。干部交流要按干部管理权限，实行分级负责。部党组管理的干部和人教司管理的干部由人教司提出交流计划，报部党组批准后，组织实施；各主管局、公司、总院管理的干部由主管单位提出交流计划，组织实施，报人教司备案。
（3）搞好协调。对适于部委之间交流的干部，要根据中组部的要求，及时提出交流名单。对派往地方县、市，化工厅局和地方化工企业进行交流的干部，要主动与有关部门和单位取得联系，争取他们的支持。对化工系统内部行业与行业之间、单位与单位之间的干部交流，如需部出面协调时，应予热情的关心和帮助。
〈二〉实行领导干部回避制度
1．职务回避
凡有夫妻关系、直系血亲（包括拟制血亲）关系、三代以内旁系血亲及其配偶关系（如同胞兄弟姐妹、叔嫂、叔侄、舅甥、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹等关系）、近姻亲关系（指配偶的父母、兄弟姐妹、儿女的配偶及儿女配偶的父母）的干部，不得在同一领导班子中任职，不得在同一单位（部门）担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级关系的职务，一般也不得在同一部门中任职。领导干部的上述亲属不得在其领导的单位从事组织、人事、纪检、监察、审计、财务工作。
2．公务回避
领导干部在执行公务时，凡涉及本人或与本人有上述亲属关系的任免、调动、奖惩、工资晋升、专业技术职务评聘、违法违纪案件查处、出国审批等问题，必须自觉申请回避，不得以任何形式参与有关的调查、讨论、审核、决定，也不得利用职权和公务关系指使或暗示他人进行干预或以其他方式施加影响。在对内对外的经济活动中，不得利用职权和工作之便，授意、暗示、胁迫所在单位及下属部门与自己的亲属做生意。如属正当的符合政策规定的生意，应报请主管领导批准，由领导派员进行洽谈，本人应主动回避。
3．回避的原则
对需要进行职务回避的领导干部，双方担任不同职务的，一般由职务较低的一方回避；个别因工作特殊需要的，经任免机关批准后，也可由职务较高的一方回避；双方担任同级职务的，由任免机关根据工作需要，决定其中一方回避。对需要实行公务回避的干部，由该公务的主管领导决定安排回避。
4．加强领导，强化监督
实行干部回避制度是一项政策性很强而又比较复杂的工作。各单位要高度重视，切实加强领导。按干部管理权限，摸清需要回避的干部情况，提出回避方案。在实施干部回避时，态度要坚决，步骤要稳妥，工作要做细。要切实帮助需要回避干部解决实际困难。
上级主管部门要加强对领导干部回避制度执行情况的监督检查，严肃纪律。每年总结检查干部工作时，要把干部回避工作列为一项重要内容，对违反规定的要采取措施及时纠正。
八、领导干部辞职和降职制度
〈一〉建立党政领导干部辞职制度
辞职包括因公辞职、个人申请辞职和责令辞职。
1．因公辞职，是指党政领导干部因工作需要职务发生变动，向上级主管部门提出辞去领导职务。
2．个人申请辞职，是指党政领导干部因个人或者其它原因，自动提出辞去现任领导职务。
个人申请辞职，必须写出书面申请，按照干部管理权限报上级主管部门审批。上级主管部门应当在收到申请书三个月内予以答复。未经批准，不得擅离职守。擅自离职的，应当给予纪律处分。在涉及国家安全、重要机密等特殊职位任职的领导干部，个人不得提出辞职。
3．责令辞职，是指上级主管部门根据党政领导干部在任职期间的表现，认定其已不再适合担任现职的，由上级人事（组织）部门与之谈话，责令其辞去现任领导职务。拒不辞职的干部，应免去现职。有下列情形之一，经批评教育仍不改正的，应责令其辞职：
（1）贯彻党的基本路线不得力，思想政治素质不适应岗位职责要求的；
（2）不顾全大局，维护局部或小团体利益的；
（3）缺乏事业心，工作不负责任，失误较多的；
（4）以权谋私、群众反映强烈的；
（5）在领导班子内部闹不团结、搞无原则纠纷、严重影响工作的；
（6）工作作风漂浮，弄虚作假，严重脱离群众的；
（7）生活作风不正派，在群众中造成不良影响的；
（8）在民主评议中被确定为不称职的；
（9）因其它情形需要责令辞职的。
有上述情形之一，应当给予纪律处分的，按有关规定办理。对被责令辞职的干部，可以安排适当工作，根据所从事的工作重新确定其待遇。
4．辞职应当依照法律或者有关规定办理。
〈二〉建立党政领导干部降职制度
因工作能力较弱或其他原因，不适宜担任现职的领导干部，可以降职使用。不适宜做党政领导工作而适合做专业技术等其他工作的可调整到能发挥其特长的岗位。降职使用的干部，其待遇按照新任职务的标准执行。
〈三〉被责令辞职、降职的党政领导干部，在新的岗位上工作实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任适合的领导职务。
九、纪律与监督
〈一〉选拔任用党政领导干部必须遵守以下纪律：
1．不准以领导碰头会、领导圈阅等形式，代替党政集体讨论决定干部任免；
2．不准临时动议决定干部任免；
3．不准个人决定干部任免，个人不能改变党政集体作出的干部任免决定，有关干部任免的决定，在通知下发之前需复议的，必须经党委二分之一以上领导成员同意方可进行；
4．不准拒不执行上级派进、调出或者调动、交流领导干部的决定；
5．不准要求提拔本人的配偶、子女及其他亲属，或者指令提拔秘书等身边工作人员；
6．不准泄露酝酿讨论干部任免的情况；
7．不准在工作调动、机构变动时，突击提拔干部，或者在调离后，干预原单位的干部选拔任用；
8．不准在选举中进行违反党的纪律、法律规定的活动；
9．不准在干部考察、考核工作中隐瞒或歪曲事实真相；
10．不准在干部选拔任用工作中封官许愿，打击报复，营私舞弊。
对违反上述规定的，必须给主要责任者以批评教育或者纪律处分。对拒不服从组织调动和交流决定的，依照法律及有关规定就地免职或者降职使用。
〈二〉对党政领导干部选拔任用工作应按下列规定实行有效监督：
1．各级党委及组织（人事）部门受理有关党政领导干部选拔任用工作的检举、申诉，制止、纠正违反规定和人事纪律的行为，对有关责任者提出处理意见或者处理建议，按照干部管理权限报批执行。
2．纪检、监察部门在自己的职权范围内，对选拔任用党政领导干部工作实行检查监督；
3．各级组织（人事）部门、应与纪检、监察、审计部门建立必要的工作联系制度，发挥他们的监督作用，避免用人上的失误；
4．下级组织和党员、干部、群众，对选拔任用领导干部工作中的违纪行为，可向上级党委及组织（人事）部门、纪检、监察部门检举、申诉，受理部门应当按照有关规定核实处理；
5．各级党委及组织（人事）部门，在领导干部选拔任用工作中，应当自觉接受组织监督和群众监督；
6．各级党委及组织（人事）部门，对未按规定程序办理的干部任免请示，应不予审批；对未按规定程序做出的干部任免决定，必须予以纠正。
〈三〉上级主管部门应定期对各单位任免干部的情况进行检查，指导干部管理工作。部人事教育司对部直属单位领导干部的任免有监督权和否决权。
十、本实施意见由化工部人事教育司负责解释。