八大问题质疑《广播电视广告播放管理暂行办法》

彭江民

2003年9月，国家广播电影电视总局（以下简称国家广电总局）发布第17号总局令，公布了《广播电视广告播放管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），自2004年1月1日起正式施行。该《暂行办法》存在以下八大问题。
　　一、国家广电总局没有广告管理权
　　依据国务院办公厅国办发[1998]92号文件关于国家广电总局职能配置的规定，结合国家广电总局网站上登载的“总局职能”，可以确定国家广电总局没有广告管理权。职权法定、依法行政是行政机关必须遵循的基本原则，任何超越法定权限的行为都是无效的。
　　二、国家广电总局无权单独制定广告管理规章
　　退一步讲，即便《暂行办法》是从广播电视节目播出管理的角度制定的，因其规范的对象是广告，而工商行政管理部门又是法定的广告监督管理机关，因此，广播电视广告的管理问题是涉及国务院两个部门职权范围的事项，依法应当由国务院制定行政法规，或者由有关部门联合制定规章。国家广电总局仍然无权就广播电视广告管理问题单独制定规章。
　　三、制定《暂行办法》应当公开听取广大观众听众的意见
　　再退一步讲，即便国家广电总局有权就广播电视广告播放问题制定规章，但依法在制定规章时应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，特别是应当就规章涉及的主要问题听取基层有关机关、组织和公民的意见。违背上述程序而制定的规章也是无效的。主要在城市范围内施行的《物业管理条例》尚且公开公布向全民征求意见，同数亿听众观众密切相关的《暂行办法》为什么不能这样做呢？
　　四、《暂行办法》无权创设新的行为规范
　　《暂行办法》的内容多为强制性行为规范。依照法律规定，部门规章规定的事项应当是执行法律、行政法规和国务院决定、命令的事项。这一规定可以理解为，在法律、行政法规等没有规定或授权的情况下，不得由部门规章来创设新的行为规范。结合《行政许可法》关于国务院部门无权设立行政许可事项的规定，这一理解应当是正确的。因为同设立行政许可相比，设立新的行为规范对管理相对人的影响更大。因此，由规章来创设诸如“每套电视节目每日播放的酒类广告不超过12条”等行为规范是不妥当的。
　　五、为什么还要增加广告播出量
　　电台、电视台的广告太多已是不争的事实。关于广告播放问题，原广播电影电视部有明确的规定，即：广播电台、电视台每套节目播放广播电视广告的比例，不得超过该套节目每天播出总量的15%，18:00至22:00之间不得超过该时间段节目总量的12%。而在《暂行办法》当中，电台、电视台每套节目每天播放广告的总量被增加到了20%。电视台在19:00至21:00之间的广告播出数量也相应增加到了15％。同时还将电视台应当少播广告的时间段从18:00至22:00的四个小时缩短到了19:00至21:00的两个小时。广告已经够多了，为什么还要增加？
　　六、为什么明令允许在电视剧中间插播广告
　　在电视剧中间插播广告是观众最反感的现象之一.关于此问题，原广播电影电视部、国家广电总局均规定播放电视广告应保持电视节目的完整，不得随意中断节目插播广告，从未明令允许可在一集电视剧中间插播广告。不在电视剧中间随意插播广告也是成就中央电视台国家级大台风范的因素之一。而《暂行办法》却明令允许电视台在19:00至21:00以外播放一集影视剧可以插播一次广告,这不仅没有充分考虑电视观众的要求,也存在强制交易之嫌疑.
　七、谁来维护广大观众听众的利益
　　由于众所周知的原因，广播电台和电视台在我国拥有数以亿计的观众和听众，可以肯定，绝大多数观众听众不是为了广告才去看电视或听广播，因此，广告播出的多少关系到广大观众听众的切身利益。增加广告播出量无疑会增加电台和电视台的广告收入，但观众和听众却不得不接受更多的、本身并不需要的广告信息，他们的利益谁来维护？
　　八、《暂行办法》的大部分内容无实际意义
　　《暂行办法》总共三十条，其大多数条款的内容，在《暂行办法》之前的法律、行政法规、规范性文件（如《广告法》、《广告管理条例》、《广播电视管理条例》、原广播电影电视部及国家广电总局文件等）中均有明确的规定，没有必要再由《暂行办法》予以重复。
《立法法》明确规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务。对照法律要求并综合上述情况，笔者愚见，《广播电视广告播放管理暂行办法》不是一部好的规章。


　　　　　　　　　　　　　　作者单位：河北三和时代律师事务所
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内蒙古自治区乌海市人民政府办公厅


乌海市人民政府办公厅关于转发自治区人民政府办公厅印发自治区新增中央投资项目配套资金管理办法的通知

乌海政办发〔2009〕19号


　　各区人民政府、市府各部门，各企事业单位：
　　经市人民政府同意，现将《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区新增中央投资项目配套资金管理暂行办法的通知》（内政办发〔2009〕）22号转发你们，请认真贯彻落实。

　　二○○九年四月一日

　　内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区新增中央投资项目配套资金管理暂行办法的通知

　　内政办发〔2009〕22号

各盟行政公署、市人民政府，各旗县人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业，事业单位：
　　经自治区人民政府同意，现将《内蒙古自治区新增中央投资项目配套资金管理暂行办法》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

　　　　　　　二○○九年三月二十七日
　　　　　　　内蒙古自治区人民政府办公厅

　　内蒙古自治区新增中央投资项目配套资金管理暂行办法

　　第一条　为确保中央新增投资项目配套资金使用和管理的科学化、规范化和制度化，提高资金使用效率，增强新增中央投资和地方配套资金的合力作用，按时保质完成新增中央投资项目，促进自治区经济平稳较快增长，根据《内蒙古自治区人民政府办公厅关于切实抓好新增中央投资配套资金和项目落实工作的通知》(内政办发电〔2008〕103号)要求，制定本办法。
　　第二条　新增中央投资项目的配套资金(以下简称配套资金)由各级人民政府负责筹措、分配和监督管理。自治区发展和改革委员会在申报新增中央投资项目和下达投资计划过程中，应及时与自治区财政厅会商沟通。对于中央切块下达的投资，根据国家发展和改革委员会、财政部的相关政策规定，由自治区发展和改革委员会商自治区财政厅、行业主管部门确定建设任务、安排原则和补助标准。各地区要全力配合和落实好地方政府承诺的各类配套资金，确保及时足额到位。
　　第三条　自治区本级配套资金来源包括：自治区本级财政年初预算安排的基本建设投资；预算稳定调节基金；自治区年初预算安排的与新增中央投资牲质一致的建设性专项资金；中央代理地方发行的债券；其他资金。　　
　　第四条　配套资金安排和营理应坚持以下原则：
　　(一)财权与事权相统一的原则。属于自治区本级的基本建设投资项目，由自治区本级筹措安排配套资金；属于盟市、旗县的投资项目由地方政府筹措配套。
　　(二)满足社会公共需要的原则。各级人民政府安排的配套资金主要投向公益性项目、非盈利性项目。竞争性项目、盈利性项目原则上由企业自行配套解决。
　　(三)统筹安排、集中投资的原则。自治区年初预算安排的各类建设性专项资金与新增中央投资性质一致的，自治区各行业主管部门要优先安排新增中央投资项目的配套。
　　(四)向困难地区倾斜的原则。按照公共服务均等化原则，
自治区本级配套资金的安排应向人均财力较低的盟市、旗县
倾斜。
　　(五)依法行政、规范管理的原则。在配套资金的分配、下达、使用等各个阶段，充分体现依法行政的要求，严格按照规定的菅理程序和方法运作，做到客观、公正、公开、科学。
　　第五条　自治区本级配套资金，主要用于国家明确规定应由自治区本级配套的新增中央投资项目；凡是未明确由自治区本级配套的投入，应区别对待，主要由项目所在盟市承担。
　　第六条　自治区发展和改革委员会应按照中央扩大内需的要求，根据自治区确定的工作重点，会商自治区财政厅有关部门编制新增中央投资项目计划和分级次的地方配套资金建议计划，报自治区人民政府批准后执行。
　　第七条　需要逐级配套的新增中央投资项目，在项目中报前应逐级出具地方配套资金承诺书。配套资金承诺情况由各级财政、发展改革部门分别逐级汇总上报。对未出具配套资金承诺书的盟市、旗县，自治区一律不予汇总上报。
　　第八条　自治区财政厅根据自治区发展和改革委员会编制的新增中央投资项目计划，审核分级次的地方配套资金建议计划和备盟市配套资金的承诺情况，按照配套资金预算分配与项目规模相协调的原则，提出自治区本级配套资金初步安排意见，报自治区人民政府审定。
　　第九条　配套资金安排顺序依坎为：首先，财政当年安排的预算内基本建设投资及各类建设性专项资金，凡与当年中央下达的资金性质一致的，主要用于与中央投资的配套；其次，财政等措的其他资金及地方政府权限内可使用的其他资金(包括经有权机构批准发行的地方债券)；再次，银行贷款及其他社会资金。
　　第十条　自治区级安排的配套资金，由自治区财政厅下
达。自治区配套资金下达后，不得随意变更用途或调整使用范围．确需调整的，应报自治区财政厅重新审批。
　　第十一条　配套资金的拨付应按照配套资金的预算、国库集中支付管理规定和基本建设程序等要求办理。
　　第十二条　项目实施单位应保证配套资金与新增中央投资专账管理、专款专用，确保配套资金和新增中央投资发挥效益，并自觉接受同级和上级发展改革、财政、监察、审计等部门及其委托的社会中介机构的监督检查。
　　第十三条　建立新增中央投资项目资金进展情况月报制度，各盟市应于每月3日前将项目进展、资金到位、存在的问题等情况报送自治区发展和改革委员会、财政厅。
　　第十四条　配套资金的监督检查实行定期与经常性检查相结合的方式进行。各级发展改革、财政、审计、监察等部门以及行业主管部门应按照职责分工，加强对新增中央投资项目的监督检查，及时掌握项目的中央投资和配套资金到位、使用及工程建设进展情况。对检查中发现的问题，要责令整改，并对整改落实情况进行跟踪复查。
　　第十五条　各地不得以任何理由、任何形式截留、挤占、挪用配套资金。对违反规定的地区，要如数收缴相关资金，停止对该地区新增中央投资项目的扶持。同时，根据《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等有关规定，追究相关责任人的责任；触犯法律的，提请有关部门依法追究其法律责任。
　　第十六条　本办法由自治区财政厅负责解释。
　　第十七条　本办法自发布之日起施行。