陕西省人民政府


陕西省《关于生产性建设工程项目职业安全卫生监察的暂行规定》实施细则
陕西省人民政府



第一条 为了贯彻“安全第一、预防为主”的方针，保证我省建设项目符合职业安全卫生要求，保障职工在生产过程中的安全与健康，根据中央、国务院有关文件、《陕西省劳动安全条例》及劳动部《关于生产性建设工程项目职业安全卫生监察的暂行规定》，结合本省实际情况，特制
定本办法。
第二条 本办法适用于本省境内所有从事生产活动的县属以上国营、集体企业（包括事业单位所属企业），联办企业及外资、中外合资、中外合作经营企业单位的新建、改建、扩建技术改造及技术引进工程项目（以下简称建设项目）。
第三条 所有建设项目在编制项目建议书，可行性研究报告，初步设计及竣工验收等各个阶段都必须执行相应的劳动保护法规、标准和规定，确保项目中职业安全卫生设施应与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，即“三同时”。
第四条 项目建设单位要对该项目的劳动保护“三同时”负责，在组织编报计划任务书时或可行性研究报告时，应有对本项目中的危险因素，危害因素的专门论述，要包括劳动保护技术措施及所需费用，要负责初步设计中经审定的各项劳动保护设施的落实，负责建设项目在竣工验收中
，有关劳动保护设施等遗留问题整改和所需资金的落实。
第五条 凡从国外引进的成套技术设备，必须同时引进或由国内制造相应配套的安全卫生设施和技术装备，不得随意消减，如需国内配套必须将其与所需费用一并纳入计划，确保安全卫生效果。
第六条 各级经济管理部门和企业主管部门在组织工程建设项目的可行性论证、初步设计审查和竣工验收时，应通知劳动部门参加，并负责将本部门工程建设项目年度计划及时抄送同级劳动部门。
第七条 设计单位在项目可行性论证时，应对该项目的职业安全卫生同时作出论证和评价；在编制初步设计文件和施工图设计时（包括职业安全卫生专篇、具体要求附后），必须按照职业安全卫生法规和技术标准编制，要详细说明生产过程中可能产生的职业危害，采取的措施及其预期
效果，要对建设项目中职业安全卫生设施设计负责，并保护项目投产后有良好的工作条件。
第八条 劳动部门要对建设项目的“三同时”实行分级管理；中央各主管部在陕建设项目和省级建设项目由省劳动部门参加可行性论证、设计审查和竣工验收；地、市、县级组织的建设项目由同级劳动部门参加可行性论证、设计审查和竣工验收；一切项目的可行性论证、设计审查和竣
工验收，项目所在地（地、市、县）的劳动部门和主管部门的安技处（科）必须参加。
第九条 建设单位在初步设计审查前十五天，必须将该项目的职业安全卫生评价报告（具体规定见第十条）、设计文件（工程总概况部分、职业安全卫生专篇）及有关图纸资料，送同级劳动部门预审，并按要求填写《建设项目职业安全卫生初步设计审批表》（审批表由省劳动厅统一印
制），审批表经其主管安技部门审查签署意见后，一并报同级劳动部门审批。
第十条 各级劳动部门可根据其建设项目规模大小，尘毒危害严重程度及危险性大小定出该项目是否需要作安全卫生评价报告书，其评价报告应由建设单位委托设计单位在初步设计前完成，承担评价工作的单位应对工程投产后的危险和有害因素作出科学的分析与准确的预测，对所采取
的防治措施在技术的可行性作出正确的结论，要对其评价报告准确性负责，评价单位要经省劳动部门认可。
第十一条 各级建设主管部门和银行在《审批表》经劳动部门审查同意后，方可办理拔贷款手续。
第十二条 建设项目性质、规模及工艺设备发生重大变化时，建设单位应按原程序重新申报，在项目施工过程中，任何单位或个人不得任意更改、消减设计文件中经审查同意的职业安全卫生项目，确需变更的，要向原参加设计审查的劳动部门说明理由，并提供有关技术更改方案，经劳
动部门审查同意后，方可实施。
第十三条 施工单位要严格按照工程项目的设计和图纸要求施工，同时要对职业安全卫生设施和工程质量负责。
第十四条 建设单位在生产设备调试阶段，应同时对职业安全卫生设备进行调试和考核，对其效果作出评价；在人员培训时要有职业安全卫生的内容。
第十五条 各级建设单位在组织工程项目竣工验收前二十天，必须对试生产中职业安全卫生设备运行情况，措施所达效果，有关检测数据，劳动保护投资概算，存在问题及解决办法写出专题报告，连同《建设项目职业安全卫生验收审批表》（审批表由省劳动厅统一印制）报送同级劳动
部门审批（劳动卫生检测部门要对部分检测数据进行抽检），未经审批同意的，不得投产使用。
第十六条 各级劳动安全监察部门要对建设项目职业安全卫生设施统一监察管理，要负责对项目可行性研究报告中安全卫生设施审查；对初步设计中职业安全卫生专篇及审批表进行审查；对验收过程中职业安全卫生综合评价报告、检测报告及审批表进行审查；对验收过程中，存在或遗
留问题的整改情况进行监察。
第十七条 建设项目没有实行“三同时”的，要按《陕西省违反劳动安全条例者经济处罚实施办法》进行处罚。对违反本规定的，劳动部门有权拒绝与建设单位办理劳动业务。
第十八条 劳动部门在审查《建设项目职业安全卫生初步设计审批表》和《建设项目职业安全卫生初步设计审批表》后，统一加盖劳动安全监察专用章。
第十九条 县以下企业参照执行。
第二十条 本《实施细则》由省劳动厅负责解释。
第二十一条 本《实施细则》从发布之日起实施。




1989年11月24日
对村干部“涉土”犯罪的定性分析与思考

张闪闪


　　随着经济社会的发展和城乡一体化的不断推进，农村大量土地被征用，许多行政村获得了数额巨大的土地征收补偿款，此笔款项系失地农民未来的生存和发展的依托和希望。如何管理和使用好这笔群众的“生存钱”和“发展钱”，事关广大失地农民的切身利益和社会的稳定。但是，由于缺乏有效的投资途径，加上制度和监管上的漏洞，土地征收款成了一些“村官”争抢的“唐僧肉”。并由此引发了司法适用上的困惑，虽然，2000年4月29日，全国人大常委会第九届十五次会议通过了《关于刑法第九十三条第二款的解释》，以立法解释的形式把村委会等农村基层组织人员协助人民政府从事“七种行政管理工作”，包含“土地征收补偿费用的管理”纳入“其他依照法律从事公务的人员”。这一解释的出台，使得村委会等农村基层组织人员的身份有了一定的明晰。但在司法实践中，由于征地补偿费的构成不同、流转过程阶段的不同，其资金属性亦不相同。再加上村干部在征地补偿费流转的各个阶段其工作性质、主体身份可能发生变化，这些使得村干部在涉嫌土地征收补偿费犯罪的认定上存在分歧，是构成贪污罪和挪用公款罪，还是职务侵占罪和挪用资金罪？这些又再次引发了法学界和司法实务界的论争。 对这一问题的解决，也关系到检察机关对案件的管辖。

观点整理

　　第一种意见认为，只要是涉及到对农村“土地征收补偿费用的管理”的案件，就符合全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条规定的“其他从事公务的人员”：（一）……（四）土地征收补偿费用的管理：……因此，对于村民委员会等农村基层组织人员非法占有、侵吞、挪用而构成犯罪的，一律按“其他依照法律从事公务的人员”论，故而构成贪污罪或是挪用公款罪。
　　第二种意见认为，对农村“土地征收补偿费用的管理”不能简单的从全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的字面去理解，而应按照土地征收补偿费用的支付与分配情况来划分案件的性质。
　　第三种意见认为，确认案件性质的关键是确定“土地征收补偿费用的管理”的阶段及款项的性质，前面两种意见只是对全国人大常委会立法解释的片面理解。
　　第四种意见认为，案件性质的确认确实与“土地征收补偿费用的管理”的阶段及款项性质有关，但问题的关键还在于确认对款项的管理是属于协助人民政府从事行政管理工作，还是属于村民自治范围内的事务。
　　认真分析以上几种意见，可以看出，他们是从不同角度来分析案件的性质的。第一种意见是把问题简单化，单纯从全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》出发，机械的理解立法规定，而未领会立法解释的精神。实践操作中，土地征收补偿费用的管理问题错综复杂，土地征收补偿费用的构成不同、流转过程阶段不同，其资金属性亦不同。还有村干部在征地补偿费支付过程的不同阶段，其工作性质、主体身份可能变化。正因为如此，全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》出台后，并未平息村干部在涉嫌土地征收补偿费犯罪的认定上的争论。第二种意见看到了土地征收补偿费用的支付和分配阶段对案件定性的影响，确实，土地征收补偿费用由于构成不同，在支付和分配前后其资金属性亦会不同。这是从犯罪对象角度进行的论证。第三种意见提出土地征收补偿费用的管理这个阶段对款项的性质的影响，亦即村干部在涉及土地征收补偿费用的过程中，并非全是进行管理。第四种意见对村干部对款项的管理是否属于协助人民政府从事行政管理工作提出了质疑。第三种意见和第四种意见则是从犯罪主体角度进行的论证。以上意见虽然立论角度不同，但其实都看到了对村干部在土地征收补偿费用涉嫌犯罪问题上影响定性的两个很重要的因素，即犯罪主体和犯罪对象问题。所以，归根结底，争论的焦点集中于两点：一是犯罪主体问题。村基层组织人员是否属于“其他依照法律从事公务的人员”。二是犯罪对象问题。“土地征收补偿费”是贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象，还是侵占罪和挪用资金罪的犯罪对象。对此，笔者将在下面进行探讨。

法理评析

　　要正确认定村民委员会等村基层组织人员涉嫌征地补偿费犯罪的性质，需要区别不同情况，具体问题具体分析。明晰各个阶段、各个部分土地征收补偿费用的性质，以及村民委员会等村基层组织在各个阶段的主体身份。

一、 犯罪对象问题分析

　　在贪污罪、挪用公款罪与职务侵占罪、挪用资金罪的认定上，一个重要的区别点在于：犯罪对象是否为公共财产。《刑法》第九十一条明确规定了公共财产的范围：（一）国有财产；（二）劳动群众集体所有的财产；（三）用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。
　　《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定了征地补偿费用的构成：1、土地补偿费；2、安置补助费；3、地上附着物和青苗的补偿费。征地补偿费用在流转过程的不同阶段，即在支付前后（进入村财务账目）和分配前后的属性是不同的。从土地征收补偿费用的来源看，凡经政府批准征地以及转让给国有单位用地所得到的补偿费用，其款项主要来源于政府或国有单位，因此，在进入村财务账目之前，征地补偿费用属于国有财产，对此没有异议。但是，在进入村财务账目之后，则需要具体分析。
　　首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“土地补偿费归农村经济组织所有”。因此，土地补偿费支付后，即进入村财务账目后，就属于村民委员会集体所有，系集体所有的公共财产。
　　其次，地上附着物和青苗补偿费按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有”，因此在分配后显然归附着物和青苗所有人所有，属于私人财产，对此不可能成立村民委员会等村基层组织人员的职务犯罪。至于在进入村账务账目之后分配给所有人之前，村基层组织对此只是协助人民政府进行暂时管理，没有所有权，根据刑法第九十一条的规定：在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论，因此属于公共财产。
　　最后，征地安置补助费的情况比较复杂。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置的补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。可见，征地安置补助费支付后可以分为三种情况：一是需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用，属于集体所有的公共财产，成为贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象。二是由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；三是不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人同意后用于支付被安置人员的保险费用。后两种情形在支付后，属于个人财产，村民委员会等村基层组织人员的职务犯罪构成客体已经不复存在了。因此，后两种在费用分配或者处置后不涉及农村基层组织人员的职务犯罪问题。而第一种由农村集体经济组织管理和使用的征地安置补助费则成为关于适用立法解释争议的焦点。
　　安置补助费的性质到底如何？安置补助费是由省级以上人民政府确定的。按照土地管理法实施条例规定，征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。可见，农村集体经济组织对安置补偿费只是享有管理和使用权，而非所有权。安置补偿费只能用于失地农民的安置，而不能用作其他。同时，对安置补偿费的使用情况，乡镇人民政府享有监督权。这里的安置补偿费，其实质应理解为安置基金，属于公款性质。①因此，在征地安置补助费支付进入村账务账目后未作处置前，可以成为贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象。

二、犯罪主体问题分析

　　贪污罪和挪用公款罪的犯罪主体都是国家工作人员。关于国家工作人员的范围，包括四类：1、在国家机关中从事公务的人员；2、在国家机关之外的其他国有单位从事公务的人员；3、国家机关以及其他国有单位委派到非国有单位从事公务的人员；4、其他依照法律从事公务的人员。农村基层组织人员不是国家工作人员，全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条规定的“其他从事公务的人员”：（一）……（四）土地征收补偿费用的管理：……因此，对于村民委员会等农村基层组织人员只有在从事全国人大常委会解释规定的事务，才存在依法从事公务的可能，才能成立以国家工作人员论的职务犯罪。从中可以发现，“从事公务”是判断是否属于国家工作人员或是以国家工作人员论的核心要素。所谓“公务”，主要表现在与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。可见，要正确认定犯罪主体，关键是看村民委员会等村基层组织人员在土地征收补偿费用的管理的整个过程中（进入村财务账目之前和之后）是否都是协助人民政府从事行政管理活动，亦即是否属于从事“公务”范畴。
　　在司法实践中，农村关系相对比较复杂，村干部处理事务既有日常的村集体事务，又有协助政府从事行政管理职能事务，而且人民政府与基层村组织之间往往又没有明确的特别是书面的委托关系，所以，难以区分村干部所从事的具体事务是否属于协助人民政府从事行政管理。②村民自治事务与“公务”并不是截然分开的，两者往往交织在一起，使得管辖权相对模糊。
　　征地补偿费用在支付前和支付中，即未进入村财务账目之前，如果被村民委员会等农村基层组织人员非法占有、侵吞、挪用而构成犯罪的，按“其他依照法律从事公务的人员”论，符合构成贪污罪和挪用公款罪的犯罪主体资格，对此几乎没有什么争议。但是征地补偿费用支付到位后，即进入村财务账目之后，村民委员会对该笔款项的管理、分配，是属于协助人民政府从事行政管理工作，还是履行村自治管理的职责，对此则存在意见分歧。
　　从上面第一部分对犯罪对象的分析，已经得出土地补偿费在支付进村财务账目后，即名正言顺地成为集体财产。《中华人民共和国土地管理法实施条例》也未明确规定市、县、乡镇一级对此款项的使用情况的监督，其与村基层组织在土地补偿费的关系上告一段落。而根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定：……村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……。因此，农村基层组织人员对此项费用的管理应当属于自治或者经营事务，而非协助人民政府从事行政管理工作的公务。此种情况下，农村基层组织人员也就不属于“其他依照法律从事公务的人员”的范围。涉嫌犯罪的，不具有贪污罪和挪用公款罪的主体资格。
　　安置补助费是由省级以上人民政府确定的，其实质应理解为安置基金，属于公款性质，这在之前犯罪对象部分已有论述。再加上土地管理法实施条例规定，征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。可见，对安置补偿费的使用情况，乡镇人民政府享有监督权，其与村基层组织在此笔款项的关系上并未终结，村基层组织对安置补偿费的管理和使用，是在乡镇人民政府的监督之下。因而，可以确定，村民委员会等基层组织人员对安置补偿费用的管理和使用实际上是协助人民政府从事安置补偿费管理工作，属于公务行为。此种情况下，农村基层组织人员也就属于“其他依照法律从……事公务的人员”的范围。涉嫌犯罪的，具有贪污罪和挪用公款罪的主体资格。
　　通过上述对犯罪对象和犯罪主体的具体分析，村民委员会等村基层组织在“土地征收补偿费用”的问题上涉嫌犯罪的性质有了一定的界定，对此类案件的管辖权有了进一步的明晰。但是，由于征地补偿费用的构成比较复杂，各类款项混淆的情况又比较常见，在办案实践中，被侵占挪用的款项具体属于哪一部分往往争议较大，有时又很难界定。笔者认为，这一问题应该具体分析具体对待，对被侵占挪用的款项性质确实难以界定的，只要其中有“土地补偿费”的成份，则不能排除国有或集体财产被侵害的可能，检察机关就应该加以查处。当然，在办案过程中，如果发现不属于检察机关管辖的，再及时移送其他部门依法处理。这有利于最大限度地打击遏制村民委员会等农村基层组织人员在征地补偿款问题上的犯罪，从而维护农村社会稳定，保障农村经济健康发展。

参考文献：
① 参见刘岩《“土地征收补偿费用的管理”案件管辖权确认问题浅探》，载法学研究，2004.
② 参见倪集华、王家亮《对我省检察机关查处村干部涉土犯罪案件情况的调查》

（作者单位：浙江省嵊州市人民检察院 电话：（0575）83111379 邮 箱： zhsshz19@yahoo.com.cn）