西安市改革创新促进条例
陕西省西安市人大常委会
西安市改革创新促进条例
（2008年1月30日西安市第十四届人民代表大会第三次会议通过 2008年4月2日陕西省第十一届人民代表大会常务委员会第一次会议批准）
第一条 为了全面促进改革创新工作，实现西安率先发展，根据有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市以下方面的改革创新：
（一）经济体制、行政管理体制、文化体制和社会管理体制的改革；
（二）司法工作的创新；
（三）各开发区和产业基地体制机制的改革和管理服务方式、方法的创新；
（四）公立非营利机构和人民团体管理与服务的工作方式、方法的创新。
本条例所称改革创新是指本市范围内体制机制的变革和工作方式方法的首创活动。
第三条改革创新应当遵循法律、法规的规定，坚持公开、公平、公正、科学民主的原则。
第四条鼓励支持有利于科学发展、快速发展的体制机制改革和工作创新。
鼓励支持企业、社会团体以及其他组织和个人开展自由探索，勇于承担风险，参与改革创新工作，提高自主创新能力。第五条国家机关、各开发区和产业基地管理委员会、公立非营利机构和人民团体，负有改革创新的工作职责。
第六条市、区、县人民政府负责经济体制、行政管理体制、文化体制和社会管理体制方面的改革创新。
市、区、县审判机关、检察机关负责审判、检察工作方面的改革创新。
各开发区和产业基地管理委员会负责有利于服务企业、适应市场经济需要的管理体制和运行机制方面的改革创新。
公立非营利机构和人民团体根据履行职责的需要，负责管理、服务等方面的改革创新。
第七条市人民政府负责体制改革工作的部门，承担统筹、指导、协调和监督本市政府职责内的改革创新工作，履行下列职责：
（一）草拟全市性改革创新工作规划和计划，经市人民政府批准后组织实施；
（二）组织编制重大改革创新方案；
（三）指导、监督全市性改革创新工作计划和重大改革创新方案的实施；
（四）设立专项资金，扶持、支持重大改革创新项目；
（五）组织、指导改革创新评估工作；
（六）跟踪国内外经济社会体制改革和发展动态，对重大改革理论和政策进行研究，提出改革创新对策；
（七）推进农村综合改革，创新农村基层行政管理体制，加快农村科技创新和成果转化；
（八）建立城市建设管理新体制，深化投融资体制改革；
（九）法律、法规以及市人民政府规定的其他改革创新工作。第八条市人民政府各部门负责本部门职责范围内的改革创新工作，履行下列职责：
（一）制定本部门改革创新工作计划、方案并组织实施；
（二）组织实施市人民政府确定的重大改革创新方案；
（三）指导区、县人民政府相关部门和街道办事处、乡镇的改革创新工作；
（四）市人民政府规定的其他改革创新工作。
第九条各开发区和产业基地管理委员会在改革创新工作中履行下列职责：
（一）制定本区域内的改革创新工作计划、方案并组织实施；（二）设立专项资金，支持改革创新工作；
（三）组织、指导本区域内的科技创新的效果评估；
（四）制定出台资金、技术等方面的优惠政策，支持企业自主创新；
（五）创新社会化、网络化的科技中介服务体系；
（六）市人民政府规定的其他改革创新工作。
第十条公立非营利机构和人民团体在改革创新工作中履行下列职责：
（一）配合有关主管部门制定改革创新配套方案；
（二）组织实施与本单位工作有关的改革创新方案，并及时将实施情况反馈有关单位；
（三）参加有关主管部门组织的改革创新工作的协调机构、议事机构，并承担相关工作；
（四）研究并及时回复有关单位提出的改革创新方面的意见。
第十一条国家机关、各开发区和产业基地管理委员会、公立非营利机构和人民团体的主要负责人为本单位改革创新工作的直接责任人。
第十二条任何组织和个人都可以向有关单位提出改革创新的意见和建议。
有关单位对改革创新的意见和建议，应当进行研究并及时回复。
第十三条改革创新工作计划及方案可以向社会公开征集，也可以委托专门机构起草。
制定涉及公众利益的重大改革创新工作计划及方案，应当进行调查研究，并组织专家论证、技术咨询和预期效果评估。第十四条改革创新需要制定、修改或者废止西安市地方性法规和市人民政府规章的，应当提请制定机关按照法定程序进行。
改革创新中属于法律、法规和国家政策未规定的事项，市、区、县人民政府以及各开发区和产业基地管理委员会可以在职权范围内发布规范性文件作出规定。
第十五条涉及公众利益的重大改革创新，应当通过论证会、座谈会、研讨会、听证会等形式，组织公众及社会组织参与研究和讨论。改革创新方案通过后，有关单位应当向社会公布并及时组织实施；对涉及面广的，也可以先行试点，待条件成熟再行推广。
其他有关方面的改革创新，有关单位在论证、研究决定后，即可组织实施。
第十六条改革创新工作完成后，有关单位应当组织效果评估。涉及公众利益的重大改革创新，市人民政府负责体制改革工作的部门或者上级单位，应当委托无利害关系的第三方进行效果评估。效果评估报告应当向社会公开。
第十七条公众普遍关注并要求改革创新的事项，有下列情形之一的，有关单位负责人应当向公众作出解释和说明：
（一）未列入改革创新计划的；
（二）未及时制定改革创新方案的；
（三）改革创新方案未得到有效实施的。
第十八条市人民政府建立改革创新督查考评、奖励机制，设立奖项，对有下列情形之一的给予表彰奖励：
（一）推进改革创新工作取得重大成绩的；
（二）改革创新研究成果或者意见、建议被采纳，取得重大经济效益或者社会效益的；
（三）在改革创新工作中做出其他突出贡献的。
各开发区和产业基地管理委员会、公立非营利机构和人民团体，对提出具有重要价值的改革创新意见或者建议的组织和个人，应当给予表彰奖励。
第十九条有关人员在改革创新工作中做出突出贡献的，应当作为其晋升职务、级别的重要依据。
第二十条国家机关、各开发区和产业基地管理委员会、公立非营利机构和人民团体开展改革创新工作所需经费，应当予以保障。具体办法由市人民政府规定。
第二十一条国家机关、各开发区和产业基地管理委员会、公立非营利机构和人民团体应当加强改革创新工作研究，积极推广改革创新成果。
鼓励其他组织和个人开展改革创新的理论研究。
第二十二条市、区、县人民代表大会及其常务委员会应当加强对本行政区域内改革创新工作的监督和支持。
市、区、县人民政府、人民法院、人民检察院向本级人民代表大会报告工作时，应当报告改革创新工作。
第二十三条有关单位的改革创新工作有下列情形之一的，市人民政府负责体制改革工作的部门、上级单位可以要求其纠正；必要时，可以要求其停止实施有关改革创新方案：
（一）违反法律、法规规定的；
（二）实施效果与预期目标相背离的；
（三）改革创新方案实施不力，造成不良后果的。
第二十四条在改革创新工作中，因法律、法规的修改和国家政策的调整等不可抗力原因，导致改革创新未达到预期效果的，有关人员不承担责任。
第二十五条改革创新工作虽未达到预期效果，但同时符合以下情形的，免予追究有关人员的责任：
（一）改革创新方案制定和实施符合有关规定的；
（二）个人和所在单位未非法牟取私利的；
（三）未与其他单位或者个人恶意串通损害公共利益的；
（四）原始记录能够证明相关人员已经履行了勤勉尽责义务的。
法律、法规另有规定的，从其规定。
第二十六条本条例所称的各开发区和产业基地，是指西安高新技术产业开发区、西安经济技术开发区、西安曲江新区、西安浐灞生态区、西安阎良国家航空高技术产业基地、西安国家民用航天产业基地等。
第二十七条本条例所称的公立非营利机构，是指由政府出资兴办、提供公共服务、不以营利为目的的机构。
第二十八条市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院可以根据本条例的规定，制定实施办法。
第二十九条本条例自2008年6月1日起施行。
王竹 四川大学法学院 副教授
关键词: 债务 责任 最终责任 风险责任 受偿不能风险
内容提要: 自己责任原则是现代侵权法的基本原则之一，但在适用非按份责任形态的数人侵权责任中，却普遍存在责任人可能为本不属于自己的最终责任份额承担责任的现象。对此问题学说上不但鲜有专门研究，甚至连指称这部分责任的专门术语也不存在。通过对债务与责任的区分、多数人债务与多数人责任的区分，可以清晰的看到最终责任与风险责任的区分。所谓“风险责任”，就是责任人承担的超过最终责任份额的责任部分，其实质是受偿不能风险。确立风险责任概念，就形成了“自然债务－最终责任－风险责任”的侵权责任概念谱系，能够精确的描绘债务和责任的重合或单独存在状态。
自己责任原则是现代侵权法的基本原则之一，但在适用非按份责任形态的数人侵权责任中，却普遍存在责任人可能为本不属于自己的最终责任份额承担责任的现象。这部分超过最终责任份额的责任是客观存在的，但在学说上不但鲜有对其进行专门的研究，甚至连指称这部分责任的专门术语也不存在，这引起了笔者的研究兴趣，开始对该问题进行探讨。
一、非按份责任形态中损害赔偿责任的异化及其带来的疑问
首先以最典型的两个加害人D1、D2共同侵害受害人P的简单案例来说明不同数人侵权责任分担形态适用中责任人实际承担责任份额的差异。假设P遭受了1000元损失，如果适用按份责任，D1、D2按照各自的最终责任比例共承担1000元的赔偿责任；[1]如果适用连带责任或者不真正连带责任，P可以向D1或者D2单独要求全部的赔偿，但获得的总额不得超过1000元；[2]如果适用补充责任，若D1是直接侵害人，承担1000元的损害赔偿责任，D2承担最多不超过1000元补充责任。[3]后三种非按份责任的数人侵权责任分担形态的设计，在一定程度都是为了解决实际案件处理中，充足损害赔偿能力的假设与赔偿能力普遍不足的现实之间的矛盾，同时依据不同的案件情况根据法律规定进行选择适用。
但按照权利与义务的对应性，在侵权损害赔偿法律关系中，赔偿权利人的请求权数额应该“＝”数个赔偿义务人的损害赔偿义务总额；按照自己责任原则，赔偿义务人所承担的责任数额也应该“＝”损害赔偿义务数额。这两个等式在按份责任形态中是没有问题的，但在非按份责任形态，即连带责任形态、不真正连带责任形态和补充责任形态中，如上面的案例所展示的，数个责任人承担的赔偿责任总额“>”赔偿权利人的请求权数额。在D1、D2两人可能承担的赔偿总额中，有1000元是应该向P承担的最终赔偿责任，而剩余多出的部分显然不是最终赔偿责任。那么，便出现了多余损害赔偿责任性质的疑问：这部分赔偿责任的性质是什么？与1000元最终赔偿责任有什么区别？
二、债务与责任的区分
要解决上述疑问，必须回到债务与责任的区分层面上进行探讨。因为赔偿权利人的请求权数额和赔偿义务人的义务数额都是债的数额，在性质上不同于赔偿责任，这种性质上的不同可能就是数额上不相等的原因。
（一）罗马法不严格区分债务与责任
《法学阶梯》中的“债是拘束我们根据国家的法律而为一定给付的法锁”。《学说汇纂》中提到“债的本质并不是要请求某物或某役权，而是使他人给与某物、为某事或为某物的给付。”有学者认为二者内容相同，但后者略为具体，[4]但笔者更倾向于认为，《法学阶梯》中的债的定义相对于《学说汇纂》中更强调强制性。债（Obligatio）有双重含义：一方面是得据此请求他人为一定的给付，也就是请求权，由此请求权的人是债权人；另一方面则是据此应请求而为一定给付，这就是给付义务，承担给付义务的人是债务人。债权人和债务人双方的这种关系因为有国家认可的“Obligation”作为依据，因而可以得到国家法律的保护，从而使“Obligation”成为实施拘束双方当事人的“法锁”。[5]因此，尽管罗马法上不严格区分债务和责任，但“法锁”已经体现出债务和责任的最早区分。人在成立债的关系以前可以自由行为，当债的关系成立后受到“法锁”的约束，债权人完全可以根据“法锁”的效力而对债务人的人身具有“管束权”，并可以在债务得不到清偿时实现。罗马法上这种约束关系的产生是基于当事人双方的自愿而不是强制，而这种约束之所以能够实现，却是由于国家法律的维护。另外，由于这种关系完全是特定的人身关系，后来随着社会的发展，才逐渐由财产上的责任取代了人身上的管束。[6]
（二）日耳曼法对债务与责任的区分
债务与责任的区分，乃是日耳曼法的重要贡献。根据李宜琛先生的考证，日耳曼法上的债务（Schuld）一语，意为“当为”，该词也指债权。故所谓债务者，原谓债权人与债务人间之当为状态。债务人并不负有强制履行之义务，履行与否，悉属债务人之自由；若债务人基于其自由意思，自进而为履行时，则其给付有终局的效力，则不得再行任意取回，而当事人间之债权债务，亦即因而消灭。至债权人亦不过仅得保有其所受领之给付而已，债权人亦无强制诉追，要求债务人给付之权利也。所谓责任（Haftung）者，为服从攻击权之意。盖谓于债务不履行时，得诉之强制手段，要求债务之满足，损害之赔偿及复仇者也。是以责任为对于债务之羁束状态，得称之为羁束（Binding），亦即债务之担保。部族法之法源中，恒谓债务人对自己之债务，自负责任者，为保证人。即在中世纪法源中，亦尝谓之为自己保证。故在日耳曼中世法往往谓责任为保证或担保。[7]
可见，日耳曼法上的责任与债务是不同的概念，二者的关系可能有以下六种特殊情形：（1）无责任之债务，如罹于时效、赌博债务等；（2）无债务之责任，如对于将来可能发生之债务，先行设定质权或者保证；（3）负债务而自己不负责任，如有他人提供担保或设定物上保证；（4）负责任而自己不负债务，如家长因其家属之侵权而负有责任，债务属于家属（加害人）。更如动物之占有人就动物加于他人之损害，仅有责任而无债务，其债务则由动物负之；（5）债务于责任从属同时存在，而其范围则不尽相同，如有限责任；（6）债务之内容与责任之内容，多不相同。[8]
（三）德国法继受了日耳曼法对债务与责任的区分
德国普通法时期继受罗马法，也不严格区分债务与责任，一般认为责任为债权及于债务人财产上之效果。而到了《德国民法典》制定之时，资本主义立法思想已经从单纯的个人本位趋向于社会本位，日耳曼法的团体本位也就更多的重新进入到立法者的视野中。通过学者对挪威、瑞典等古日耳曼民族法律的研究，终于在1910年由日尔曼法大家Gierke完成了债务与责任的区分。Gierke将日耳曼法上的责任分为人上责任、物上责任和财产责任三种。现代民法多采二分法，将责任分为物上责任和人上责任。物上责任是以物体代当债务而受束缚，以质物为典型；人上责任是以人之身体及其所有之财产负有代当债务之责任。因此现代民法的人上责任，包括了Gierke所说的人上责任（身体责任）和财产责任。[9]后世民法的物上责任就发展为物权法上的担保物权，财产责任就发展为债权法上的担保制度，包括债权性质的担保和民事责任，而身体责任则逐渐被废除。德国法的这种体例为后世民法典上对债务和责任的区分奠定了基础。
（四）我国传统民法学说对债务与责任的区分
我国传统民法学说沿袭了德国法上对债务与责任的区分，认为从法律目的来说，债权关系之目的，并不在于债务人给付之“实行”，而系在于债务人给付之使债权人获得满足。[10]因此，债务仅属于法的当为，而不含有法的强制。[11]而关于责任的本质，主要可以分为“惩罚说”和“担保说”两种学说：“惩罚说”认为责任是义务不履行的法律后果，“担保说”认为责任是义务履行的担保。尽管罗马法上并不区分债务与责任，但“惩罚说”显然具有私犯的意味，而“担保说”建立在区分债务与责任的基础上。[12]学者大多持“担保说”，如史尚宽先生认为，债务为应为给付之义务，责任为此义务之财产的担保。债务人不为给付时，债权人得依强制执行之方法，以实行其债权者，即以此也。[13]林诚二教授也指出，所谓责任关系，指债务人不履行其给付义务时，以其纵财产担保其债务人之一种特定人间的关系，藉此责任关系，以达到与因给付同一价值之债的目的。[14]王泽鉴教授总结为：“债务，是指为一定给付的义务。责任，指强制实现此项义务的手段，亦即履行此项义务的担保。”[15]
（五）我国侵权法理论的独立性及其与债法理论的关系
我国《民法通则》突破了传统民法的债法体例，不是把侵权行为列入债的发生原因之一进行规定，而是将民事责任独立为章，并在其中专门规定了侵权的民事责任。这样规定的目的是既不否定侵权行为是债的一种发生根据，又突出了侵权行为的法律后果的法律责任性质。[16]对于《民法通则》的立法模式，通说认为是一种立法模式上的缺陷，并认为侵权行为作为一种法律事实，亦产生侵权之债。所以虽然我国《民法通则》专设民事责任制度，但这并不意味着我国民法就以“侵权责任”概念完全取代了“侵权行为之债”的概念。侵权行为既产生责任又产生债务，损害赔偿既是行为人对国家所负的责任，也是其对受害人所负的债务。[17]笔者看来，这种学说在肯定债务和责任并存的同时，实质上已经改变了对责任的认识，即认为责任人是对国家负的具有一定公法意义上的责任，而非对受害人的私法上的责任。其基本指导思想，是加强对合法权利的保护和对不法行为以及其他致害原因的控制。其基本理论依据，是对侵权民事责任的制裁性和补救性的双重性质的认识。[18]可见，《民法通则》的侵权责任，是以制裁性为第一位，补救性为第二位，所持的侵权责任与侵权之债的关系，相当于传统民法的“惩罚说”。
《民法通则》的这一体例变化对我国侵权法理论体系产生了巨大而深远的影响。在《民法通则》颁布之前，我国民法学界普遍将侵权行为作为一种债的发生根据加以研究。《民法通则》颁布之后，我国民法理论的体系也相应调整，学者们普遍都将侵权行为放在民事责任部分加以研究。[19]应该承认，我国债法理论已经脱离传统债法理论的轨迹，尤其是侵权责任具有较强的独立性，2002年底的“民法典草案”删除债法总则编和2009年底《侵权责任法》独立成编通过，正反映了我国民事责任立法的发展方向，即侵权法已经发展成为所有民事权利的保护法，[20]这就更需要明确侵权责任与债务的关系。
（六）我国侵权法上对债务与责任关系的应有认识
法律责任的范围不同于道德责任的范围，就像法律义务的规范不同于道德义务一样。承担法律责任必须具备法律上的可归责性，而可归责性又必须具有特定的、适用于全体人的归责标准。在民法中，法律责任的后果是产生某种损害赔偿义务。[21]债务与责任的区分，使得通过法律技术区分道德和法律不同意义的责任成为可能，进而通过限制强制执行民事主体的责任财产而保护其自由成为了可能。质言之，债务意义上的“应为”是道德层面的，而责任意义上的“须为”则是法律层面的，二者合一或者不作区分，将压缩市民社会的私人空间；对二者进行区分，则承认法律强制之外尚有个人基于道德因素的自觉给付。至于传统民法认为债务与责任原则上系相伴而生，如影随身，难以分开，[22]则只是对债务与责任存在常态的描绘。民事责任法律制度的最重要存在目的，就是通过候补性的强制执行制度，保障债权人债权的满足。这种保障，是通过在债务上成立责任来实现制度设计目的的，并在责任范围内提供保障。因此民法上的责任范围一般等于或者大于债务，正如同桔子的皮和肉，债务是肉，责任是皮，肉是用外皮保护的，以及债务为责任所包含。[23]
按照“惩罚说”，责任是义务不履行的法律后果，是否意味着债务人无力清偿将面临其他不利后果而实现所谓“国家强制”？那么是否意味着不能偿还债务就面临刑事或者行政责任呢？这至少不符合现状。相比而言，“担保说”更准确的描绘了债权人受偿不能风险的情形，责任不过就是义务人用自己的全部财产为债务履行所作的担保，也更符合社会的发展趋势。因此本文采“担保说”，认为债务为债权人可以请求债务人所为给付，责任为债权人在债务人不为给付情况下可以强制执行财产的数量。在侵权法上，侵权之债是债权人可以请求债务人给付的损害赔偿的金钱数目，而侵权责任是债权人在债务人不为给付或者给付不足情况下，可以强制执行的责任财产总数。必须特别强调的是，责任财产不以债务人自己财产为限，还可以是其他民事主体的财产。
三、多数人债务与多数人责任的区分
债务与责任的区分，在单独债务与单独责任之间并不清晰，这也是该问题被忽略的主要原因，但在多数人债务与多数人责任之间，则十分明显。如果说债务与责任的区分在单独债务中更多的体现为理论意义的话，那么在多数人债务与多数人责任的区分上则具有更多的实践意义。
（一）罗马法上的多数人债务与多数人责任的关系
罗马法上的按份之债是指债在不同的债务人或债权人之间进行分割，以使每个人都只承担给付总额的一部分或者只有权要求其中一部分，这样，实际上出现的不仅是数个债务人或数个债权人，而且出现数个标的，其中每一个只代表整个标的的一部分，只是考虑到各个标的统一在一个总的标的之中，这种债相对于各个主体才被称为份额之债。[24]罗马法上也存在连带之债（obligatio in solidum），债权人或债务人之间就债之成立与消灭相互有连带的关系，如债权人有权向多数债务人中的任何一个债务人请求偿还全部债务。优帝之前，债权人请求多数债务人清偿时，须分别起诉。优帝以后，就可以向各连带债务人同时起诉以请求赔偿。[25]罗马法上的连带之债或共有之债可以定义为：“具有数个主体（债权人或债务人）和完全同一的和单一的标的的债，在这种债中，各个债权人有权要求完整的给付，但在数名债务人中只是一人清偿或为所有债务人负责，另一方面在数名债权人中只是一人提出请求或者代表所有债权人。”因此，事实上只有一个债务人或者债权人，显然这种形式的连带之债可以相对于所有人消灭。连带债权叫做主动共有之债，连带债务叫做被动共有之债。连带之债或共有之债，对于各个债务人来说，债是完整的、连带的，或者每个债权人均有权要求完整的给付，这类债可以称作累积性的连带债，这是后世连带之债的源流。另外，罗马法也出现了后世不真正连带债务的雏形，债对于各个债权人和债务人是连带的，但不是表现为累积的方式，而是表现为选择的方式，也就是说，在各不同主体间选择其一，从而使债务或债权一次消灭。[26]
我们可以看到，罗马法上的连带债务实际上是一种债的保全措施。债的保全又称债的担保，是指保证给付能够按约履行，并防止发生债务人无力清偿的危险的各种措施。罗马法上，为了保证给付能按约履行，采用违约金契约、定金、副债权契约等办法；为了防止债务人无力清偿，则采取了连带债、保证、担保物权和被欺诈行为的撤销等措施。由于债务人无“检索抗辩权”，其担保效力较之保证债权更强，故连带债务对债权人极为有利。不过债权人或债务人有数人时，其债权和债务以按比例分担为原则，故连带债实为例外。[27]
（二）我国传统民法学说对多数人债务与多数人责任的区分