浅谈人民调解的司法确认


人民调解制度一直被西方誉为“ 东方经验”，但自20世纪80年代初开始,却逐渐受到冷落甚至误解, 致人民调解制度的功能逐步弱化。尽管这几年对人民调解工作很重视，但成效不是很明显。重要原因之一, 就是以人民调解为代表的非诉调解组织调解达成的协议缺乏法律强制力。因此推进调解工作, 关键要在肯定人民调解等非诉调解合法性和正当性的前提下, 通过制度设计, 使诉讼程序和非诉调解程序直接对接，从而有效提高司法效率，缓解案多人少矛盾。温岭法院推行的“ 司法确认机制”，正是从制度构建上成功地实现了这种对接,对完善我国非诉纠纷解决机制无疑是一个突破性的探索。随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，农村常见的一些新矛盾纠纷，呈现出了复杂化、多样化的特点。其中，以农村山林、土地、轻微人身伤害、邻里纠纷、赡养纠纷、家庭纠纷、城镇征地拆迁、重点项目建设等问题引发的矛盾纠纷，更是日益增多，造成集体上访、涉法上访时有发生，有的甚至还到党政机关和重要场所聚集滋事，严重影响正常的工作、生产、生活和社会秩序。如不及时有效调处，很容易激化为群体性事件、治安案件，甚至刑事案件。因此，加强人民调解工作，把矛盾化解在激化之前，显得尤为重要。可由于一些制度体制方面的原因，该项工作在实际开展的过程中，却出现了一系列的问题。笔者认为：探索一条高效、优质、合法的调解机制，加强对人民调解协议进行司法确认，成为了农村调解工作的当务之急。

一、人民调解工作面临的现状和存在的实际问题

人民调解工作是我国《宪法》、《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》确立的司法救济制度，是正确处理矛盾和问题，化解各类纠纷，维护辖区乡镇经济发展和稳定大局的调解制度。该制度的发展和完善，事关人民群众的切身利益，事关和谐社会建设目标的实现，对发展和繁荣地方市场非常重要。

2002年11月1日，最高人民法院出台了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，以司法解释的形式明确规定了，对于村组人民调解委员会受理的调解案件，乡镇综合治理办公室及镇司法所应提前介入，组织进行调解，对经调解双方自愿达成的调解协议，双方均应遵守。同时，该司法解释还规定，对双方达成调解协议后又反悔的，应按照诉讼程序进行审理。对双方当事人达成的协议内容，依法下达民事调解书，进行司法确认。以便进一步明确双方当事人的权利和义务，将双方当事人达成的调解协议，通过法院以诉讼的形式合法固定下来，一旦履行义务方拒不履行义务是，权利人则可直接向人民法院申请强制执行。该解释的出台，对预防和调处城镇矛盾纠纷，尤其是农村人民群众之间发生的相邻纠纷、赡养纠纷、土地使用权纠纷等取得了很好的社会效果。

但是，笔者通过对桐梓县人民法院新站法庭近年来审理的一些农村常见纠纷类型进行调查分析后发现，在农村发生的大部分群众纠纷中，经村组或乡镇综治部门调解达成人民调解协议后，当事人又违反调解协议或拒不履行调解协议，到法院起诉的现像广泛存在。致使一个纠纷往往要经过多次反复处理，最终才能彻底解决，造成很多群众都认为村组或乡镇的调解最终不能解决问题，很多纠纷最终还是需要通过法院诉讼才能彻底解决，这无疑就给乡镇及村组的人民调解和行政调解工作开展带来了一定的难度，因此，笔者认为：探索一条高效、优质、合法的调解机制，对人民调解组织达成的协议内容进行司法确认，相对固定当事人双方的权利义务成为当务之急。

二、对人民调解协议进行司法确认的意义和作用

对人民调解组织达成的协议进行司法确认，必须确保人民调解组织在调解过程中达成的协议在程序上合法，其内容不违反相应法律法规的强制性规定。同时，人民调解协议因具有民事合同的性质，这无疑对调解组织及调解人员的素质提出了新的、更高的要求。

桐梓县人民法院新站法庭自开展人民调解协议司法确认工作以来，通过组织审判人员对辖区小水乡、新站镇、夜郎镇的人民调解员进行不定时业务培训、指导，并通过个案参与及司法确认等方式，组织人民调解组织全程参与调处，使村级调解工作获得了一定的完善和发展，在预防和化解人民内部矛盾、规范社区管理、维护社会稳定等方面，发挥了重要作用。如2009年在办理的新站镇旧城村的王某某诉殷某某生命权、健康权、身体权纠纷案，该案经过村、镇两及组织调解达成意见后，原告因对调解协议不服，向法庭起诉，要求推翻其双方所签定的协议。法庭在受理该案后，经审理认定，该调解协议因不违反法律的禁止性规定，且系双方真实意思的表示，故判决驳回了原告的诉讼请求，并确认了双方所签的协议为合法有效的协议。又如，2010年3月，法庭在办理夜郎镇夜郎村王某某诉赵某某买卖合同纠纷案中，该案在纠纷发生之处，当地村调委会就按法庭的要求和程序，组织双方进行调解，并最终对调解协议进行了司法确认，维护了当事人的合法权利和人民调解协议的严肃性。而且，对上述两件事情的处理，当事人事后均表示满意、反映良好，收到良好的社会效果。

同时，笔者经过调查研究发现，对人民调解的协议进行司法确认，还可以起到以下作用：

1、达到巡回审理，便民利民的目的，相当一部份村民可以达到不出村寨就能享受到司法救助化解矛盾纠纷，做到小事不出村，大事不出镇。

2、可以提升法官形像，提高乡镇村级调解组织的公信度，从而使很多案件和纠纷在村一级可以得到解决，减少诉讼案件，增加法院诉前调解的功能，达到未立案而化解矛盾纠纷的目的，将矛盾纠纷化解在基层，减少当事人的讼累和经济支出。

3、减少了涉法涉诉上访的发生率，村（居）民的矛盾纠纷在村、组及社区居委会一级及乡镇司法综治及法庭的参与下、调解平息，从而减少了群众因纠纷长期得不到解决或因不愿诉讼而直接采取上访的途径。

4、对乡镇派出所、交警队等行政部门调解成功的案件，为防止当事人事后反悔，对他们的调解协议进行司法确认，以减少人身损害和道路交通事故方面案件的裁判率。

三、对调解工作进行司法确认的初步设想

加强对人民调解协议进行司法确认，发展和完善人民调解机制，探索高效、优质、合法的制度体制，应做好以下几方面的工作。

1、加强调解网络建设。各乡镇对人民调解工作，要切实加强领导，建立健全以乡镇综治调解中心为重点的人民调解组织网络，抓好规范化建设，创造必要的工作条件，落实目标考核任务，组织协调重大、疑难矛盾纠纷的调解，推动调解工作有效开展。

2、建立高效的调解队伍。由于新时期人民调解工作的范围不断扩大，矛盾纠纷的性质也较以前更具有复杂性和多样性。人民调解协议因具有民事合同的性质，需要调解员具有较高的业务素质和水平。只有大力不断提高人民调解员素质，培养懂法律、懂政策、热爱人民调解工作、熟悉人民调解工作程序和方法的人民调解员队伍，人民调解工作的质量和社会公信力才有保证。

3、规范调解形式。建立相应的调解工作制度和调解回避制度，增强人民调解程序的公正性，从各形式要件上确保调解协议的法律效力，提高人民调解在人民群众中的公信力。乡镇综合治理办公室要组织对镇、村两级的人民调解组织进行调解卷宗文书的指导、培训、检查和督促，积极参与村级调解组织的调解活动及现场指导，对达成的调解协议中，具有支付内容的民事权利、义务，必须形成书面协议，完善调解卷宗。同时，还要加强人民调解档案管理，由乡镇综合治理办公室组织对村级调解组织的考评，对调解卷宗文书中的当事人申请、立案情况、登记、调查笔录（其他证据）、调解协议的规范性量化打分，符合要求的按件计付相应的配套经费。

4、构建“三调联动”调解机制。乡镇、村、司法所、法庭、综合治理办公室搞好协作,要进一步完善人民调解、司法调解、行政调解“三调联动”机制，强化人民调解、行政调解与司法调解的对接，构建社会各方面“大调解”工作格局，真正使人民调工作成为维护社会和谐稳定的有力措施。


（作者单位：贵州省桐梓县人民法院新站法庭，雷友孝，563200）


商务部 澳门特别行政区经济财政司


《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》


附件6

关于贸易投资便利化

　　一、根据《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称《安排》），内地与澳门特别行政区就贸易投资便利化合作制定本附件。

　　二、双方同意在贸易投资促进，通关便利化，商品检验、动植物检验检疫、食品安全、卫生检疫、认证认可及标准化管理，电子商务，法律法规透明度，中小企业合作，产业合作7个领域开展贸易投资便利化合作，有关合作在根据《安排》第十九条设立的联合指导委员会的指导和协调下进行。

　　三、贸易投资促进
　　双方认识到相互间的贸易和投资对两地经济和社会发展的重要性，从贸易与投资发展的现实和增长需要出发，双方同意加强在贸易投资促进领域的合作。
（一）合作机制
　　通过发挥联合指导委员会有关工作组的作用，指导和协调两地贸易投资促进合作的开展。
（二）合作内容
　　根据双方以往的合作经验，以及两地经贸交流合作的发展情况，双方加强在以下方面的合作：
　　1. 通报和宣传各自对外贸易、吸收外资的政策法规，实现信息共享。
　　2. 对解决双方贸易投资领域中存在的普遍性问题交换意见，进行协商。
　　3. 在促进相互投资及合作向海外投资的促进方面加强沟通与协作。
　　4. 在举办展览会、组织出境或出国参加展览会方面加强合作。
　　5. 共同开展经贸促进活动，推动双方与葡语国家的贸易和投资。
　　6.对双方共同关注的与贸易投资促进有关的其它问题进行交流。　
（三）其它实体的参与
　　双方注意到，贸易投资促进领域半官方和非官方机构的参与具有积极的影响及意义。双方同意通过各种方式支持和协助这些机构开展贸易投资促进活动。

　　四、通关便利化
　　双方认识到两地海关长期密切的合作关系和实行通关便利对双方经济和社会的发展的重要性，同意加强在通关便利化领域的合作。
　　（一）合作机制
　　双方通过两地海关部门联合指导和协调通关便利化合作，并通过海关和有关部门专家小组推动通关便利化合作的开展。
　　（二）合作内容
　　根据双方不同的通关制度和监管模式的需要以及合作经验，双方加强在以下方面的合作：
1. 建立相互通报制度，通报有关通关及便利通关管理的政策法规。
2. 对双方通关制度的差异及存在的问题进行研究和交流，寻求加强通关便利化合作的具体内容。
3. 探讨拓宽进一步合作的内容，在水运、陆运、多式联运、物流等方式通关中加强监管和提高通关效率方面的合作。
4. 加强在建立口岸突发事件应急机制方面的合作，采取有效措施，最大限度地保持双方的通关顺畅。
5. 建立定期的联系制度，探讨设立海关总署广东分署与澳门海关“粤澳海关口岸通关效率业务小组”的可行性。
6.研究设立由双方海关组成的“数据交换及陆路口岸通关专家小组”，探讨数据联网和发展口岸电子清关系统的可行性，通过技术手段加强双方对通关风险的管理，提高通关效率。
　　
　　五、商品检验、动植物检验检疫、食品安全、卫生检疫、认证认可及标准化管理
　　双方认识到货物贸易及人员往来中保障内地和澳门人民的身体健康和安全的重要性，同意在商品检验、动植物检验检疫、食品安全、卫生检疫、认证认可及标准化领域加强交流。
　　（一）合作机制
　　利用双方有关部门现有的合作渠道，通过互访、磋商和各种形式的信息沟通，推动该领域合作的开展。
　　（二）合作内容
　　双方同意加强在以下方面的合作：
　　1.商品检验监督
　　为确保双方消费者的安全，双方通过已建立的联系渠道，加强信息互通与交流，并特别注重商品安全的情报交换，共同防范商品安全出现的问题，共同促进检验监督人员的培训合作。
　　双方研究签署《产品安全合作安排》，建立有关法律法规、安全标准、执行法规工作程序和不安全产品事件的沟通联系渠道，开展技术交流和加强培训。
　　2. 动植物检验检疫
　　双方建立检验检疫协调机制，加强在动植物检验检疫和食品安全方面的合作，以便双方更有效地执行各自有关法规。
　　3. 卫生检疫监管
　　双方利用现有渠道，定期通报两地的疫情信息，加强卫生检疫的学术交流与合作研究；探讨往返广东各口岸小型船舶的卫生监督问题；加强在热带传染病、媒介生物调查和防范，特殊物品、核辐射物品的监测和监管，生物性致病因子的运输、检验、治疗和控制等方面的合作。
　　4. 认证认可及标准化管理
　　双方推动各自有关机构加强对合格评定(包括测试、认证及检验)、认可及标准化管理方面的合作。
　　5. 提高检验检疫效率
　　双方加强在检验检疫通关管理方面的合作，相互提前提供货物的报检资料。同时，探讨双方检验检疫电子联网，口岸检验检疫电子监管的可行性，建立货物及人员检验检疫电子信息交换机制，提高口岸检验检疫通关效率。
　　
　　六、电子商务
　　双方认识到，电子商务的应用和推广将给双方的贸易和投资带来更多的机会。双方同意进一步加强在电子商务领域的交流与合作。
　　（一）合作机制
　　在联合指导委员会的指导和协调下，建立有关工作组，形成电子商务合作的沟通渠道和协商协调机制，推动双方在电子商务领域的合作和共同发展。
　　（二）合作内容
　　双方同意在以下方面开展合作：
　　1. 在电子商务规则、标准、法规的研究和制定方面进行专项合作，如考虑两地在电子认证方面的互相认可及互通的可行性，创造良好的电子商务环境，推动并确保其健康发展。
　　2. 在企业应用、推广、培训等方面加强交流与合作。发挥两地政府部门的推动和协调功能，加强电子商务的宣传，推动两地企业相互间交流及促进企业间开展电子商务。
　　3. 加强在推行电子政务方面的合作，如资料互通的可行性，密切双方多层面电子政务发展计划的交流与合作。
　　4. 开展经贸信息交流合作，拓展合作的广度和深度。
　　
　　七、法律法规透明度
　　双方认识到，提高法律法规透明度是促进两地经贸交流的重要基础。本着为两地工商企业服务的精神，双方同意加强提高法律法规透明度领域的合作。
　　（一）合作机制
　　通过联合指导委员会设立的有关工作组和互设的代表机构开展合作。
　　（二）合作内容
双方同意加强在以下方面的合作：
　　1. 就投资、贸易及其它经贸领域法律法规的颁布、修改情况交换信息资料。
　　2. 通过报刊、网站等多种媒体及时发布政策、法规信息。
　　3. 举办和支持举办各种形式的经贸政策法规说明会、研讨会。
　　4. 通过内地WTO咨询点、中国投资指南网站、中国贸易指南网站、澳门特别行政区经济局及贸易投资促进局网站等为工商企业提供咨询服务。
　　
　　八、中小企业合作
　　双方认识到，中小企业的发展对于增加就业机会、促进经济发展、保持社会稳定具有重要意义，双方同意共同促进两地中小企业交流与合作。
　　（一）合作机制
　　在双方政府部门间建立促进两地中小企业合作的工作机制，促进两地中小企业合作和共同发展。
　　（二）合作内容
　　双方同意支持和促进以下方面的合作：
　　1. 通过交流与考察，共同探讨支持中小企业发展的策略和扶持政策。
　　2. 考察、交流双方为中小企业服务的中介机构的组织形式和运作方式，并推动中介机构的合作。
　　3. 建立为两地中小企业提供信息服务渠道，定期交换有关出版刊物，设立专门网站，逐步实现双方信息网站数据库的对接和信息互换。
　　4. 通过各种形式组织两地中小企业直接交流与沟通，促进企业间的合作。
　　5. 以澳门作为经贸合作平台，促进两地中小企业与海外中小企业的交流和合作。
　　（三）其它实体的参与
　　双方支持和协助半官方机构、非官方机构在促进两地中小企业合作中发挥作用。
　　
　　九、产业合作
　　双方认识到，两地根据优势互补的原则，加强产业合作与交流，将有利于两地产业和整体社会经济的发展。双方将在中医药产业开展合作，并考虑在适当的时候，开展其它产业的专项合作。
　　（一）合作机制
　　在联合指导委员会的指导和协调下，在适当的时候成立专责小组，负责有关产业的合作事宜。
　　（二）合作内容
　　双方同意加强在以下方面的合作：
1. 根据两地产业发展方向和定位，共同就双方各有优势的特定产业的合作进行专项研究。
　　2. 双方相互通报有关产业的发展情况、发展方向和法律法规建设情况。
　　3. 双方加强在有关产业科研、技术合作和科研成果商品化方面的合作。
　　4. 促进两地企业在有关产业的相互投资合作。
5. 支持两地有关产业的合作，为两地产品贸易提供便利，共同开拓国际市场。
　　　　
　　十、 根据《安排》第十七条第三款、第四款的规定，凡双方同意增加的贸易投资便利化的合作领域或内容，将补充写入本附件。
　　
　　十一、本附件自双方代表正式签署之日起生效。

　　本附件以中文书就，一式两份。
　　本附件于二○○三年十月十七日在澳门签署。


中华人民共和国 中华人民共和国
商务部副部长 澳门特别行政区经济财政司司长



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